六、建立健全生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)考核的黨政追究機(jī)制

（一）損害責(zé)任追究制度

按照2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，各省級(jí)行政區(qū)域應(yīng)編制生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域，針對(duì)森林、草原、濕地劃定生態(tài)紅線，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；科學(xué)劃定森林、草原、濕地等領(lǐng)域生態(tài)紅線，嚴(yán)格自然生態(tài)空間征（占）用管理，有效遏制生態(tài)系統(tǒng)退化的趨勢(shì)。探索建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，對(duì)資源消耗和環(huán)境容量接近或超過(guò)承載能力的地區(qū)，及時(shí)采取區(qū)域限批等限制性措施。對(duì)于違反生態(tài)紅線規(guī)定，違法決策破壞嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)和限制開(kāi)發(fā)地的生態(tài)環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)追究其領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和個(gè)人侵犯破壞嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)和限制開(kāi)發(fā)地的生態(tài)環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)按照《環(huán)境保護(hù)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，承擔(dān)環(huán)境民事責(zé)任；構(gòu)成法罪的，追究刑事責(zé)任。

建立生態(tài)補(bǔ)償制度，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、上級(jí)地方政府對(duì)下級(jí)地方政府的生態(tài)保護(hù)工作的生態(tài)評(píng)價(jià)和生態(tài)補(bǔ)償力度，建立流域上下游之間、不同區(qū)域之間的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。國(guó)家正在開(kāi)展《生態(tài)補(bǔ)償條例》的立法工作，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管體制、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮怂?、生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估、生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?、生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來(lái)源、生態(tài)補(bǔ)償?shù)某绦?、生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠谙蕖⑸鷳B(tài)補(bǔ)償資金的使用、生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督等予以明確，使生態(tài)補(bǔ)償制度化、規(guī)范化、程序化，體現(xiàn)區(qū)域公平、公正和促進(jìn)發(fā)展的特點(diǎn)。

建立健全環(huán)境損害的國(guó)家索賠制度和社會(huì)公益訴訟制度。規(guī)定索賠條件、程序、時(shí)效、范圍，建立環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家海洋局等部門依法代表國(guó)家對(duì)生態(tài)損害進(jìn)行追索的制度；按照《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，健全與國(guó)家生態(tài)損失和環(huán)境私權(quán)損害責(zé)任追究相銜接的環(huán)境公益訴訟制度，保障社會(huì)的環(huán)境公共利益。

（二）任內(nèi)評(píng)價(jià)考核責(zé)任制

《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的評(píng)價(jià)考核辦法和《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的規(guī)定，建立了嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)考核制度，如《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定：國(guó)務(wù)院與各省級(jí)人民政府簽訂水污染防治目標(biāo)責(zé)任書，分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)，切實(shí)落實(shí)“一崗雙責(zé)”。每年分流域、分區(qū)域、分海域?qū)π袆?dòng)計(jì)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，評(píng)價(jià)考核結(jié)果向社會(huì)公布，并作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)考核的重要依據(jù)。將評(píng)價(jià)考核結(jié)果作為水污染防治相關(guān)資金分配的參考依據(jù)。

應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)納入各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的任內(nèi)評(píng)價(jià)考核考評(píng)體系。具體建議如下：

可以按照2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定，對(duì)各省級(jí)及以下黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部建立如下追責(zé)情形：（1）貫徹落實(shí)中央和本行政區(qū)域關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署不力，致使本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源問(wèn)題突出或者任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化的；（2）作出的決策與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背的；（3）違反主體功能區(qū)定位或者突破資源環(huán)境生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，不顧資源環(huán)境承載能力盲目決策造成嚴(yán)重后果的；（4）作出的決策嚴(yán)重違反城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃的，及與“多規(guī)合一”要求不一致的；（5）地區(qū)和部門之間在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)協(xié)作方面推諉扯皮，主要領(lǐng)導(dǎo)成員不擔(dān)當(dāng)、不作為，造成嚴(yán)重后果的；（6）本地區(qū)發(fā)生主要領(lǐng)導(dǎo)成員職責(zé)范圍內(nèi)的嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件，或者對(duì)嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞（災(zāi)害）事件處置不力的；（7）對(duì)公益訴訟裁決和資源環(huán)境保護(hù)督察整改要求執(zhí)行不力的；（8）其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形?？山梃b河北省《關(guān)于創(chuàng)新和完善干部目標(biāo)綜合評(píng)價(jià)考核機(jī)制的意見(jiàn)》和《省直黨政工作部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評(píng)價(jià)考核辦法（試行）》等文件的做法，大幅度提高區(qū)政府、承擔(dān)環(huán)境保護(hù)職責(zé)部門的績(jī)效管理考評(píng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)中的環(huán)境保護(hù)比重，提至25分，并將考評(píng)結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、培訓(xùn)教育、獎(jiǎng)勵(lì)懲戒的重要依據(jù)。對(duì)于年度、中期評(píng)價(jià)考核和任期評(píng)價(jià)考核不合格的，或者發(fā)生重大生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件的，應(yīng)明確責(zé)任追究的情形、方式、適用、主體和程序，針對(duì)性和操作性強(qiáng)，確保環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究落地。

可以按照2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定，對(duì)省級(jí)及以下地方黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員建立如下追責(zé)情形：（1）指使、授意或者放任分管部門對(duì)不符合主體功能區(qū)定位或者生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）、建設(shè)或者投產(chǎn)（使用）的；（2）對(duì)分管部門違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)行為監(jiān)管失察、制止不力甚至包庇縱容的；（3）未正確履行職責(zé)，導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)依法由政府責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)事業(yè)單位或者其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者未停業(yè)、關(guān)閉的；（4）對(duì)嚴(yán)重環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件組織查處不力的；（5）其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。

可以按照2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定，對(duì)省級(jí)及以下地方人民政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員建立如下追責(zé)情形：（1）制定的規(guī)定或者采取的措施與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背的；（2）批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃或者進(jìn)行項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的；（3）執(zhí)行生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)不力，不按規(guī)定對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，或者在監(jiān)督檢查中敷衍塞責(zé)的；（4）對(duì)發(fā)現(xiàn)或者群眾舉報(bào)的嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境和資源的問(wèn)題，不按規(guī)定查處的；（5）不按規(guī)定報(bào)告、通報(bào)或者公開(kāi)環(huán)境污染和生態(tài)破壞（災(zāi)害）事件信息的；（6）對(duì)應(yīng)當(dāng)移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理的生態(tài)環(huán)境和資源方面的違紀(jì)違法案件線索不按規(guī)定移送的；（7）其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。

可以按照2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定，對(duì)各省及行政區(qū)域黨政領(lǐng)導(dǎo)干部建立如下追責(zé)情形：（1）限制、干擾、阻礙生態(tài)環(huán)境和資源監(jiān)管執(zhí)法工作的；（2）干預(yù)司法活動(dòng)，插手生態(tài)環(huán)境和資源方面具體司法案件處理的；（3）干預(yù)、插手建設(shè)項(xiàng)目，致使不符合生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目得以審批（核準(zhǔn)）、建設(shè)或者投產(chǎn)（使用）的；（4）指使篡改、偽造生態(tài)環(huán)境和資源方面調(diào)查和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的；（5）其他應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形。這類責(zé)任，可以屬于任內(nèi)評(píng)價(jià)考核責(zé)任，也不一定屬于任內(nèi)評(píng)價(jià)考核責(zé)任。

對(duì)于追責(zé)程序，可以按照2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定，規(guī)定如下：省級(jí)人民政府負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的工作部門發(fā)現(xiàn)有本辦法規(guī)定的追責(zé)情形的，必須按照職責(zé)依法對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源損害問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查，在根據(jù)調(diào)查結(jié)果依法作出行政處罰決定或者其他處理決定的同時(shí)，對(duì)相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)負(fù)責(zé)任和處理提出建議，按照干部管理權(quán)限將有關(guān)材料及時(shí)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織（人事）部門。需要追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理；需要給予誡勉、責(zé)令公開(kāi)道歉和組織處理的，由組織（人事）部門按照有關(guān)規(guī)定辦理。負(fù)有生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的工作部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織（人事）部門應(yīng)當(dāng)建立健全生態(tài)環(huán)境和資源損害責(zé)任追究的溝通協(xié)作機(jī)制。司法機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源損害等案件處理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有追責(zé)情形的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者組織（人事）部門提出處理建議。負(fù)責(zé)作出責(zé)任追究決定的機(jī)關(guān)和部門，一般應(yīng)當(dāng)將責(zé)任追究決定向社會(huì)公開(kāi)。為了保證追責(zé)的公正性，還需要建立追責(zé)申訴的程序。為此可以規(guī)定：“受到責(zé)任追究的人員對(duì)責(zé)任追究決定不服的，可以向作出責(zé)任追究決定的機(jī)關(guān)和部門提出書面申訴。作出責(zé)任追究決定的機(jī)關(guān)和部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)規(guī)定受理并作出處理。”

對(duì)于責(zé)任追究方式，《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定，對(duì)未通過(guò)年度評(píng)價(jià)考核的，要約談省級(jí)人民政府及其相關(guān)部門有關(guān)負(fù)責(zé)人，提出整改意見(jiàn)，予以督促；對(duì)有關(guān)地區(qū)和企業(yè)實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)限批。對(duì)因工作不力、履職缺位等導(dǎo)致未能有效應(yīng)對(duì)水環(huán)境污染事件的，以及干預(yù)、偽造數(shù)據(jù)和沒(méi)有完成年度目標(biāo)任務(wù)的，要依法依紀(jì)追究有關(guān)單位和人員責(zé)任。對(duì)不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策，導(dǎo)致水環(huán)境質(zhì)量惡化，造成嚴(yán)重后果的領(lǐng)導(dǎo)干部，要記錄在案，視情節(jié)輕重，給予組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，已經(jīng)離任的也要終身追究責(zé)任。2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》規(guī)定：“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究形式有：誡勉、責(zé)令公開(kāi)道歉；組織處理，包括調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等；黨紀(jì)政紀(jì)處分。組織處理和黨紀(jì)政紀(jì)處分可以單獨(dú)使用，也可以同時(shí)使用。追責(zé)對(duì)象涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送司法機(jī)關(guān)依法處理。”具體到各省級(jí)行政區(qū)域，可采取兩步走的措施：第一步，先做書面檢查，提出整改措施和時(shí)限，在整改期間實(shí)行區(qū)域限批，由省級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門或者環(huán)境保護(hù)委員會(huì)辦公室和省級(jí)委組織部（人事部門）、省級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)牽頭督促整改措施，約談相關(guān)責(zé)任人。第二步，對(duì)于整改不到位或者難以到位的，進(jìn)行問(wèn)責(zé)和紀(jì)律處分。問(wèn)責(zé)包括責(zé)令作出書面檢查、約談（誡勉）、通報(bào)批評(píng)、取消當(dāng)年評(píng)優(yōu)評(píng)先資格、責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、降職等方式。對(duì)于問(wèn)責(zé)的同時(shí)還需要追究紀(jì)律責(zé)任的，依照有關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。對(duì)于問(wèn)責(zé)的適用問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)區(qū)分環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人、直接責(zé)任人，根據(jù)情節(jié)輕重，確定應(yīng)當(dāng)采取的問(wèn)責(zé)方式。對(duì)于責(zé)任追究主體和程序，應(yīng)當(dāng)追究黨委、政府及其工作部門負(fù)責(zé)人責(zé)任的，可借鑒甘肅省蘭州市的做法，由紀(jì)檢監(jiān)察部門和組織部門組成督查組，組織調(diào)查，提出責(zé)任追究建議書并報(bào)相關(guān)責(zé)任追究決定機(jī)關(guān)；責(zé)任追究決定機(jī)關(guān)在收到責(zé)任追究建議書后，按照干部管理權(quán)限和程序規(guī)定，在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行誡勉談話或者調(diào)崗，或者作出責(zé)任追究決定，并將責(zé)任追究落實(shí)情況反饋黨委和政府。

（三）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的終身責(zé)任制

探索建立生態(tài)效績(jī)離任審計(jì)與后評(píng)價(jià)制度，按照2015年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。對(duì)違背科學(xué)發(fā)展要求、造成生態(tài)環(huán)境和資源嚴(yán)重破壞的，責(zé)任人不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)格追責(zé)，承擔(dān)與評(píng)價(jià)考核結(jié)果相應(yīng)的責(zé)任，因決策失誤導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化的，必須進(jìn)行責(zé)任追溯與懲戒。按照2015年《生態(tài)文明體制改革整體方案》的規(guī)定，要建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。實(shí)行地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員生態(tài)文明建設(shè)一崗雙責(zé)制。以自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果和生態(tài)環(huán)境損害情況為依據(jù)，明確對(duì)地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員、部門負(fù)責(zé)人的追責(zé)情形和認(rèn)定程序。區(qū)分情節(jié)輕重，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的，予以誡勉、責(zé)令公開(kāi)道歉、組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分，對(duì)構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部離任后出現(xiàn)重大生態(tài)環(huán)境損害并認(rèn)定其需要承擔(dān)責(zé)任的，實(shí)行終身追責(zé)。建立國(guó)家環(huán)境保護(hù)督察制度。

領(lǐng)導(dǎo)干部的終身責(zé)任制有助于推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀的轉(zhuǎn)變，有助于地方發(fā)展模式的改變，將領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任與環(huán)境保護(hù)牢牢捆綁在一起，使保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展成為決策者的思維習(xí)慣。政績(jī)觀只有關(guān)注“五位一體”的生態(tài)文明，發(fā)展模式才能向科學(xué)發(fā)展、民主發(fā)展和法治發(fā)展的模式轉(zhuǎn)變。下一步，需按照《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)考核工作的通知》等要求，明確要求不搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率排名，同時(shí)要加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)等評(píng)價(jià)考核指標(biāo)的權(quán)重，進(jìn)行綠色政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)考核。領(lǐng)導(dǎo)干部的終身責(zé)任制需要明確以下幾點(diǎn)：一是各地制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策時(shí)，應(yīng)按照《環(huán)境保護(hù)法》的要求進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)論證，使地方的發(fā)展不以環(huán)境損害為代價(jià)，不以犧牲資源為代價(jià)。二是制定政策和規(guī)劃時(shí)，充分聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，包括不同意見(jiàn)，科學(xué)、民主地作出決策。對(duì)于不同意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)作出意見(jiàn)處理說(shuō)明。三是需要編制資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的環(huán)境損害、資源消耗及任期造成以后的環(huán)境和資源問(wèn)題進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)，并作出說(shuō)明。四是從評(píng)價(jià)考核、紀(jì)檢、人大監(jiān)督和環(huán)境公益訴訟等方面，建立對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究啟動(dòng)機(jī)制。五是健全民主決策機(jī)制，建立參與決策人的盡職免責(zé)制度，讓不民主、不科學(xué)作出決策的黨政領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)決策責(zé)任。