在碳排放初始分配方面，國家和各地發(fā)展和改革委員會是配額管理主管部門，負責提出配額分配方案，組織年度配額免費和有償發(fā)放，配額日常管理及配額登記系統(tǒng)監(jiān)管，受理企業(yè)和單位申訴，向社會公布相關(guān)信息等工作。但因為碳排放額度初始分配涉及全國二氧化碳排放總量、地區(qū)基本排放額度、重點行業(yè)排放額度等確定，需要電力、水泥、鋼鐵、石化、陶瓷、有色金屬、紡織、塑料、造紙等工業(yè)行業(yè)、公共建筑、交通運輸領(lǐng)域的行政主管部門的協(xié)同、配合?？梢?，碳排放配額總量控制與分配涉及眾多且復雜的行政機關(guān)。而國務院發(fā)展和改革委員會只能規(guī)定部門規(guī)章，在中央層級立法體系中屬于效力最低層級，難以對國家發(fā)展和改革委員會以外的其他部委起到很好的約束作用。建議由國務院制定行政法規(guī)——《碳排放配額總量控制與分配條例》，在該條例中尤其應注意加強排放權(quán)配額分配制度和程序的透明度和參與度，將碳排放指標分配的各個步驟、程序、環(huán)節(jié)和事項以及分配的基本原則和具體規(guī)則加以充分的公開，各地區(qū)、各企業(yè)甚至民眾都能充分參與并發(fā)表自己的意見。要充分聽取各產(chǎn)業(yè)部門、各行業(yè)協(xié)會或經(jīng)濟組織的意見，對于重要問題應當組織專家、學者、經(jīng)濟實務界人士，以及民眾代表進行充分論證。通過程序公正對于這種特殊行政許可行為予以更嚴格法律約束，保證相關(guān)行政主管部門依法行政，公平分配碳排放配額。