■明確政府環(huán)境審計制度的法律地位，賦予國家環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)環(huán)境審計權(quán)責，完善政府環(huán)境審計的制度框架體系。

中國環(huán)境報：環(huán)境審計最早是在西方發(fā)達國家應運而生。在環(huán)境審計方面，我國近年來開展了哪些實踐，與國外相比，是否存在差距？

趙華林：在西方發(fā)達國家的發(fā)展歷程中，為了應對嚴峻的環(huán)境形勢、強化環(huán)境管理，逐步將審計理論和方法應用到環(huán)境保護管理領域，從而產(chǎn)生了環(huán)境審計。最高審計機關國際組織制定的《從環(huán)境視角進行審計活動的指南》指出，環(huán)境績效審計內(nèi)容包括對政府監(jiān)督環(huán)境法規(guī)合規(guī)情況的審計、對政府環(huán)境項目的效益進行審計、對其他政府項目的環(huán)境影響進行審計、對環(huán)境管理系統(tǒng)的審計、對計劃的環(huán)境政策和環(huán)境項目進行評估等。目前，環(huán)境審計已成為環(huán)境管理的一個重要手段，美國、加拿大、荷蘭等國家進行了廣泛的不同形式的國家環(huán)境審計，取得了巨大發(fā)展，有效促進了國家環(huán)境政策實施。

事實上，中國的環(huán)境管理，尤其是主要污染物總量減排的管理實踐，已在一定程度上運用了審計的理論和方法。“十一五”節(jié)能減排大背景下，污染減排行政審計被提出。減排行政審計是在績效審計的經(jīng)濟性、效率性、效果性基礎上，注重環(huán)境性這個非經(jīng)濟因素，并結(jié)合國家污染減排的現(xiàn)實需要，由環(huán)保行政主管部門綜合考慮以上4種因素，來評價、監(jiān)督、鑒證地方政府和相關部門開展污染減排責任落實和履行情況。實施至今，已取得了明顯成效，推動了“十一五”主要污染物總量削減任務圓滿完成。另外，審計部門組織開展了資源環(huán)境績效審計，但主要以環(huán)保資金審計為核心，有關環(huán)境績效審計內(nèi)容限制在資金使用合規(guī)范圍內(nèi)。

總體來看，中國的環(huán)境審計與國外環(huán)境審計相比，不論是在內(nèi)容上還是方法上仍然存在較大差距。

趙華林：從本質(zhì)上看，政府環(huán)境審計是對地方政府和有關部門的行政審計。其一，是中央政府對地方政府及其有關部門開展的一種自上而下的行政控制活動。以污染減排行政審計為例，減排行政審計的主要對象是各級地方政府。審計的重點是地方是否按計劃完成污染減排的任務，以及地方政府為實現(xiàn)減排目標制定的管理措施、重點項目建設、資金投入等情況，是否具備保障減排任務完成情況的物質(zhì)和技術(shù)基礎等。

再有，環(huán)境保護行政主管部門根據(jù)中央政府授權(quán)，依照法律、法規(guī)、規(guī)劃，對地方政府和有關部門履行保護環(huán)境、保障經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展、維護和改善環(huán)境質(zhì)量等責任的情況進行監(jiān)督、評價和判定，保證受托環(huán)境保護責任得到全面、有效、及時履行。比如，根據(jù)《環(huán)境保護法》和《國務院節(jié)能減排綜合性工作方案》的規(guī)定，減排行政審計執(zhí)行主體即為環(huán)境保護行政主管部門。其對全國和區(qū)域的污染減排工作進行審計，評判各地污染減排任務進展和存在問題，并上報國務院或上級政府。協(xié)助政府領導作出重要決策，確保污染減排任務順利完成。

從中亦可見，政府環(huán)境審計是對環(huán)境責任履行情況的全面性審計，并不以財務審計為唯一目的，而是以環(huán)境合規(guī)性和環(huán)境績效為審計重點。

審計內(nèi)容涵蓋環(huán)境責任履行的方方面面，包括：對地方政府落實環(huán)境保護基本國策情況的審計，評價地方政府在發(fā)展過程中，是否妥善處理發(fā)展與環(huán)境保護的關系，嚴守生態(tài)紅線；對地方政府和有關部門執(zhí)行環(huán)境法律、法規(guī)、規(guī)劃情況的審計；審計地方政府保護環(huán)境的質(zhì)量情況，即評價環(huán)境質(zhì)量是否保持穩(wěn)定或得到改善，是否按照計劃和要求完成各階段環(huán)境保護目標、確保必要的環(huán)境效益；對環(huán)境管理系統(tǒng)的審計，包括環(huán)境管理機構(gòu)的設置合理性及工作有效性、環(huán)境信息公開情況等。

政府環(huán)境審計的開展，是依托具有較強專業(yè)背景的環(huán)境審計隊伍，通過一個相對較長時間的審計，對地方政府和有關部門履行環(huán)境保護責任的情況，進行專業(yè)化、精細化的審查和梳理，是一種全面的、深入的、細致的診斷檢查，確保在環(huán)境保護方面為地方發(fā)展準確把脈、糾偏。同時，政府環(huán)境審計也有助于分清責任、落實好環(huán)境與生態(tài)保護責任終身追究的要求。

趙華林：首先，建議在相關法律，如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等法律的修訂中，明確政府環(huán)境審計制度的法律地位，賦予環(huán)保部門開展政府環(huán)境審計的職權(quán)。并出臺政府環(huán)境審計的管理辦法，明確規(guī)定程序、操作方法等，規(guī)范政府環(huán)境審計工作。

其次，建議在國內(nèi)現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)保督查中心的基礎上，仿照美國環(huán)保大區(qū)管理體制和國家國土監(jiān)察模式，建立國家環(huán)境監(jiān)察體系，并賦予國家環(huán)境監(jiān)察區(qū)域機構(gòu)以環(huán)境審計的權(quán)責，組建專業(yè)化的政府環(huán)境審計隊伍，具體負責組織對各?。▍^(qū)、市）的環(huán)境審計工作，或?qū)嵭协h(huán)境保護行政審計專員制度，各地方派駐環(huán)境保護行政審計專員，直接參與各地方經(jīng)濟社會發(fā)展綜合決策。同時，建議在有條件的省、區(qū)、市，進一步開展政府環(huán)境審計試點工作。

同時，完善政府環(huán)境審計的制度框架體系。在制度框架涉及方面，建議政府環(huán)境審計包含準備、實施、報告和后督辦4個環(huán)節(jié)，建立與之相應的審計統(tǒng)計制度、績效評估制度、核查結(jié)論報告與公開制度、后督辦制度、責任追究制度等，科學準確地評判地方政府環(huán)境保護和生態(tài)改善動態(tài)和存在的問題，便于加強中央對各地發(fā)展予以糾偏。

總而言之，建立規(guī)范且行之有效的政府環(huán)境審計制度，不僅是對一項全新的環(huán)境管理措施的探索，亦涉及如何應對日趨惡化的環(huán)境與經(jīng)濟、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的重大課題，尚需各方協(xié)同努力。唯如此，才有助于中國的可持續(xù)發(fā)展。