近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進綠色低碳轉(zhuǎn)型加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱《意見》），作為全國碳市場首個綱領性頂層設計文件，明確提出了碳市場中長期建設目標、實施路徑和關鍵舉措。其中，配額分配制度是全國碳排放權交易市場的核心機制，它的合理性和有效性直接決定了市場運行的公平與效率，深刻影響全國碳市場減排激勵作用的發(fā)揮效果。

　　一、堅持科學性、公平性和政策導向性，把握好配額分配制度的基本定位與設計原則

　　《意見》立足雙碳戰(zhàn)略下的國家溫室氣體管控需求，遵循碳市場建設進程與發(fā)展規(guī)律，兼顧公平與效率原則，提出具有中國特色的配額分配與管理體系的設計藍圖。

　　堅持全國碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的基本定位，以將碳市場建設成為國家溫室氣體減排主渠道為總目標，確立配額分配作為碳市場落實雙碳目標、完善市場機制的基礎與核心功能定位。通過配額總量控制與漸進收緊機制，將國家減排目標分解至企業(yè)層面，倒逼高排放行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型。通過配額分配優(yōu)化資源配置，形成合理碳價信號，為綠色金融和低碳技術投資提供基準，引導資源配置向低碳領域傾斜。通過有償分配、配額儲備、配額結(jié)轉(zhuǎn)等市場調(diào)節(jié)機制，提升國內(nèi)碳成本傳導能力，增強產(chǎn)業(yè)國際競爭力。

　　遵循公平與效率并重、激勵與約束協(xié)同、透明與穩(wěn)定兼顧、發(fā)展與能力匹配4大核心原則，持續(xù)優(yōu)化配額分配方案，在減排剛性、市場活力、行業(yè)承受力之間尋求動態(tài)平衡。一是配額分配總體思路與國家溫室氣體階段性控制目標相契合。現(xiàn)階段以強度控制為基礎，采用行業(yè)總體平衡、略有缺口的基準線法；2027年起，進一步彰顯服務碳排放雙控的制度定位，開始實施以配額總量控制為基礎、免費和有償分配相結(jié)合的分配方法，采取更強的配額總量約束。二是建立預期明確、公開透明的配額分配長效機制?；趪覝厥覛怏w排放總量控制要求，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展、行業(yè)特點、低碳轉(zhuǎn)型成本等，明確市場中長期碳排放配額控制目標，向社會釋放長期穩(wěn)定政策信號，促進合理價格發(fā)現(xiàn)，為激發(fā)市場主體、金融機構和技術服務部門等投身綠色低碳行動、謀劃低碳投資和轉(zhuǎn)型發(fā)展做好支撐。三是設計行業(yè)公平視角下的配額分配方案，充分兼顧不同階段各行業(yè)的減排責任分擔、減排空間與成本、企業(yè)承受能力等因素。四是科學制定并動態(tài)調(diào)整配額分配范圍、方法和管理精度，做到適應發(fā)展階段、體現(xiàn)排放特征、銜接核算規(guī)則、匹配基礎能力。

　　二、面向雙碳戰(zhàn)略目標下的全國碳市場建設需要，科學謀劃配額分配體系分階段發(fā)展路徑

　　配額分配制度作為碳市場的核心機制，應當服務于不同發(fā)展階段的碳市場制度定位。在全球氣候治理加速與我國“雙碳”目標深入推進的背景下，全國碳市場建設不能簡單照搬歐盟等發(fā)達經(jīng)濟體的模式，而是要綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展、雙碳目標戰(zhàn)略及碳排放雙控制度等需要，走出一條與我國經(jīng)濟社會低碳轉(zhuǎn)型進程深度耦合、與國家溫室氣體控制戰(zhàn)略相匹配的漸進式發(fā)展道路。在此背景下，配額分配體系應統(tǒng)籌平衡減排目標與經(jīng)濟成本、行業(yè)差異與公平統(tǒng)一、政府調(diào)控與市場規(guī)律等多重關系，緊密圍繞全國碳市場發(fā)展進程與建設需要，制定分階段實施路徑。

　　第一階段（2024—2027年）全國碳市場以擴大范圍、夯實基礎、完善機制為主要建設目標，應逐步推動配額分配的規(guī)?；?、制度化。立足于建成完備的基礎制度框架、培育市場主體意識和基礎能力的基本定位，《意見》圍繞覆蓋范圍動態(tài)擴展、免費與有償分配協(xié)同優(yōu)化、價格穩(wěn)定機制持續(xù)完善等方面謀劃重點任務，提出到2027年，全國碳排放權交易市場基本覆蓋工業(yè)領域主要排放行業(yè)，實施以強度控制為核心、免費分配為主、有償分配為輔的配額分配與管理思路。第二階段（2027—2030年）基于將全國碳市場打造成為溫室氣體減排主渠道的總體目標，《意見》明確以配額總量控制為基礎、免費和有償分配相結(jié)合，旨在形成分配范圍廣泛、目標約束有力、價格信號合理、減排激勵有效的碳配額分配管理體系。到2035年，全國碳市場將實現(xiàn)從全球“規(guī)模領先”向“機制創(chuàng)新”“制度引領”的跨越式發(fā)展，全面建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場。屆時，全國碳市場的功能定位將從單一的減排政策工具拓展至引導低碳技術創(chuàng)新、促進氣候投融資、優(yōu)化資源配置等多重維度。為了更好地提供與碳排放權相關的金融產(chǎn)品和服務，加大市場機制對溫室氣體減排的支持力度，《意見》提出建立完善碳質(zhì)押、碳回購等政策制度，拓展企業(yè)碳資產(chǎn)管理渠道提升我國在全球碳定價中的影響力。

　　三、從強度控制向總量控制全面轉(zhuǎn)型是以科學、合理、公平的配額分配落實雙碳目標、服務碳排放雙控的必然選擇

　　當前，我國碳市場采用基于碳排放強度的配額分配機制，即通過控制單位產(chǎn)出的排放量激勵企業(yè)提高低碳水平。這一機制雖在制度初期避免了限制產(chǎn)量對經(jīng)濟增長的沖擊，但其控制預期不明晰、減排約束力不夠、碳排放資源稀缺性體現(xiàn)不足等局限性日益凸顯。到2027年，預計將有近80%的碳排放總量納入全國碳排放權交易市場，屆時碳市場將成為落實全國碳減排目標的主體，迫切需要按照雙碳目標明晰重點行業(yè)中長期總量減排目標與實施路徑，利用市場機制壓實企業(yè)減排責任，以成本效益最優(yōu)方式推動碳達峰碳中和目標落地實現(xiàn)。

　　《意見》提出率先對碳排放總量相對穩(wěn)定的行業(yè)實施配額總量控制。根據(jù)國家溫室氣體排放控制目標及碳排放雙控要求，處理好與能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全、民生保障的關系，科學設定碳市場階段性配額總量控制目標。鋼鐵、水泥行業(yè)是我國僅次于電力行業(yè)的兩大碳排放部門，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院自主研發(fā)的中國中長期排放路徑模型CAEP-CP 3.0，工業(yè)領域預計在“十四五”期間整體達峰，鋼鐵和水泥行業(yè)將發(fā)揮決定性作用，且行業(yè)減污降碳協(xié)同效應明顯，節(jié)能提效、原燃料替代、工藝流程再造、資源循環(huán)利用等降碳路徑潛力大。因此，建議從鋼鐵、水泥等率先達峰行業(yè)入手，實施基于行業(yè)總量控制下的配額分配，并逐步擴展至碳市場覆蓋的全部行業(yè)。

　　四、統(tǒng)籌減排效率、行業(yè)公平、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需求，建立免費與有償協(xié)同分配、配額供需與價格穩(wěn)定機制，是完善市場調(diào)節(jié)、激發(fā)企業(yè)減排動力、發(fā)現(xiàn)合理碳價的優(yōu)化路徑

　　建立以拍賣為基礎的有償分配制度是實現(xiàn)排放者付費和外部成本內(nèi)部化的基本要求，是增強市場流動性和穩(wěn)定性、更好發(fā)現(xiàn)碳價和發(fā)揮碳減排激勵功能的緊迫需求；市場調(diào)節(jié)機制對于平衡市場供需、提高市場彈性和促進形成合理碳價有重要作用，直接關系到碳市場的環(huán)境有效性和經(jīng)濟效率，是配額分配與管理制度設計的核心議題。歐盟碳市場初期以免費分配為主，自第三階段起拍賣成為分配配額非默認方法，電力行業(yè)全部實行拍賣，工業(yè)部門免費分配比例也逐年下降。同時建立市場穩(wěn)定儲備機制(MSR)，觸發(fā)條件包括配額流通量和碳價格，旨在應對需求側(cè)沖擊和配額過剩，增強配額供需彈性，穩(wěn)定市場信心，有效避免了第一階段曾出現(xiàn)過的配額供需失衡導致的市場失靈。當前，我國碳配額全部實行免費分配，缺乏有效的市場調(diào)節(jié)手段，一級市場的缺失使得二級交易市場缺乏價格信號支持，宏觀調(diào)控措施的缺失導致碳市場難以應對外部沖擊帶來的供需失衡和碳價波動。通過國內(nèi)外碳市場實踐經(jīng)驗來看，有償分配和市場穩(wěn)定儲備是調(diào)節(jié)短期供需波動的有效工具，配額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)則是影響長期供需平衡的關鍵制度，價格區(qū)間調(diào)控是防范市場極端波動的安全閥。綜合集成免費與有償協(xié)同分配、配額儲備調(diào)節(jié)池、配額結(jié)轉(zhuǎn)長效機制、合理價格區(qū)間觸發(fā)機制等政策，設計符合中國國情的配額供需平衡與價格穩(wěn)定工具箱是通向成熟碳市場的必要途徑。

　　《意見》指出“推行免費和有償相結(jié)合的配額分配方式，逐步提高有償分配比例。建立配額儲備和市場調(diào)節(jié)機制，平衡市場供需，增強市場穩(wěn)定性和流動性”。建議采取穩(wěn)步遞進方式實施有償分配，在具備條件的行業(yè)以較小比例開始探索，逐步提高有償比例。合理設置有償分配收入管理基金，將有償收入作為氣候變化領域公共預算收入的重要來源，用于支持全國碳市場建設運行以及地方、行業(yè)和企業(yè)綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型，應對氣候變化能力建設等。