高耗能項目審批紅線收緊，從“單一節(jié)能審查”升級為“節(jié)能審查+碳排放評價”。

7月25日，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查和碳排放評價辦法》（以下簡稱“新《辦法》”），標志著我國節(jié)能降碳源頭管控體系迎來重大升級。

這一將于9月1日正式施行的新規(guī)是我國實現(xiàn)“能耗雙控”向“碳排放雙控”轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵制度設計。新《辦法》首次將碳排放評價與節(jié)能審查深度融合，構(gòu)建起覆蓋項目全生命周期的能碳一體化管控機制，為“十四五”收官和“十五五”規(guī)劃提供了強有力的政策工具。

制度創(chuàng)新：從“能耗雙控”到“碳排放雙控”的歷史性跨越  

新《辦法》最顯著的變革在于將碳排放評價全面納入節(jié)能審查體系，實現(xiàn)了制度名稱與內(nèi)涵的同步更新。這一調(diào)整并非簡單疊加，而是基于節(jié)能與降碳"高度同源性"的系統(tǒng)重構(gòu)。根據(jù)新規(guī)，碳排放評價被定義為"在對項目進行節(jié)能審查時，按照碳排放雙控要求同步對項目碳排放水平、實施影響和降碳措施等進行評價，并形成評價結(jié)果的行為"，其評價結(jié)果將直接納入項目節(jié)能審查意見。

這一制度創(chuàng)新的背景深刻反映了國家戰(zhàn)略導向的轉(zhuǎn)變。黨的二十屆三中全會提出“建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型新機制”。國務院印發(fā)的《2024—2025年節(jié)能降碳行動方案》和《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》，均提出“將碳排放評價有關(guān)要求納入固定資產(chǎn)投資項目節(jié)能審查，對項目用能和碳排放情況開展綜合評價”，這都對節(jié)能審查工作提出了新的更高要求。

具體而言，新《辦法》要求節(jié)能報告必須包含碳排放總量、結(jié)構(gòu)、單位產(chǎn)品碳排放等核心指標，并與國家、行業(yè)標準及國際先進水平進行全面比較。對于由國家發(fā)改委審查的項目，必須同步開展碳排放評價；地方則需對可能影響區(qū)域碳達峰進程的項目實施評價。這種分級分類的管理思路，既確保了重點項目的嚴格管控，又賦予地方針對性的執(zhí)行空間。

值得注意的是，新《辦法》特別強化了對煤炭消費的控制，將年煤炭消費量1000噸以上的項目全部納入審查范圍，這較之前僅考慮能源消費量的標準更為嚴格。

管理升級：權(quán)限上收與動態(tài)調(diào)整機制筑牢制度防線  

針對實踐中存在的審查權(quán)限層層下放、地方保護主義等問題，新《辦法》進行了系統(tǒng)性制度重塑，其核心是建立節(jié)能審查權(quán)限動態(tài)調(diào)整機制并上收重大項目管理權(quán)限。根據(jù)規(guī)定，國家發(fā)改委將對重點領(lǐng)域年綜合能源消費量50萬噸標準煤及以上（或年煤炭消費量50萬噸及以上）項目實施直接審查。這一“提級管理”設計，有效避免了地方政府為發(fā)展經(jīng)濟而放松對高耗能項目監(jiān)管的風險。

在地方層面，新《辦法》構(gòu)建了更為清晰的分級管理體系：省級部門負責1萬噸標準煤（或1萬噸煤炭）及以上項目的審查，并禁止將“兩高”項目審批權(quán)下放至縣級。同時，授權(quán)省級部門對專業(yè)力量不足、審查質(zhì)量偏低的地區(qū)調(diào)整或暫停其審查權(quán)限。這種“動態(tài)收縮”機制，顯著強化了制度執(zhí)行的剛性約束。管理職責的重新劃分也體現(xiàn)了“省級統(tǒng)籌”的思路。與之前由縣級以上部門負責不同，新規(guī)明確要求省級主管部門對轄區(qū)內(nèi)節(jié)能審查工作進行總體指導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

審查程序的優(yōu)化是新《辦法》另一亮點。一方面，要求節(jié)能報告必須設立專門章節(jié)分析項目碳排放情況及降碳措施，并評估其對區(qū)域節(jié)能降碳目標的影響；另一方面，細化了審查內(nèi)容，從主要用能設備到核算方法學均需接受審核，并完善了項目變動的審查流程。這些規(guī)定將促使企業(yè)在科研或設計階段就積極開展行業(yè)對標，優(yōu)化技術(shù)路線，從源頭減少能源浪費和碳排放。

影響深遠：推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源結(jié)構(gòu)雙重優(yōu)化  

新《辦法》的實施預計將產(chǎn)生多維度深遠影響。從減排效果看，“十四五”以來全國每年通過節(jié)能審查減少不合理設計能耗約1400萬噸標準煤，相當于減排二氧化碳近3000萬噸。隨著碳排放評價的加入，這一成效有望進一步提升。

對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的引導作用更為顯著。通過嚴格能效碳效準入標準，新規(guī)將促使能源要素向高效低碳產(chǎn)業(yè)流動。在能源結(jié)構(gòu)方面，強化煤炭消費控制將加速非化石能源替代。新《辦法》明確要求項目報告中必須包括可再生能源替代、煤炭壓減等措施論證，這為新能源發(fā)展創(chuàng)造了制度紅利。

對企業(yè)而言，新規(guī)既是挑戰(zhàn)也是機遇。一方面，項目前期合規(guī)成本增加，需投入更多資源進行能碳設計和論證；另一方面，通過能效提升和碳減排，企業(yè)可降低長期運營成本，增強市場競爭力。國家節(jié)能中心指出，這將促使企業(yè)“深入挖掘節(jié)能降碳潛力，實現(xiàn)降本增效”。

實施展望：配套細則與能力建設并重  

為確保新《辦法》順利落地，國家發(fā)改委將重點推進三方面工作：加強政策宣貫，通過專題培訓幫助各方準確理解政策；完善業(yè)務指南，細化節(jié)能報告編制、評審等具體要求；強化動態(tài)管理，定期調(diào)度審查情況并開展“回頭看”。這些措施將有效解決制度執(zhí)行“最后一公里”問題。

地方政府面臨的挑戰(zhàn)不容忽視。省級部門需在短期內(nèi)建立碳排放評價能力，制定驗收實施辦法，并調(diào)整產(chǎn)業(yè)引導政策以匹配綠色發(fā)展目標。部分能源大省可能面臨項目審批節(jié)奏放緩的壓力，需在發(fā)展與減排間尋找新平衡。

長期來看，新《辦法》的實施效果將取決于幾個關(guān)鍵因素：碳排放核算監(jiān)測體系的完善程度、地方監(jiān)管能力的提升速度以及激勵約束機制的協(xié)同性。隨著全國碳市場覆蓋范圍擴大和碳定價機制成熟，節(jié)能審查與碳排放評價的協(xié)同效應將進一步顯現(xiàn)。

作為中國綠色低碳政策體系的重要拼圖，新《辦法》的頒布標志著我國在應對氣候變化和推動高質(zhì)量發(fā)展方面又邁出堅實一步。在全球氣候治理格局深刻調(diào)整的背景下，這一制度創(chuàng)新不僅將為我國碳達峰碳中和目標提供有力支撐，也為發(fā)展中國家探索低碳轉(zhuǎn)型路徑貢獻了中國方案。隨著9月1日正式施行日期的臨近，各相關(guān)方正加緊準備，迎接這場源頭控碳的深刻變革。