碳排放總量和強(qiáng)度雙控為核心的新型治理體系，不僅構(gòu)建了“雙碳”目標(biāo)的制度基石，更開辟了經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式綠色轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)性路徑。這一制度與中央提出的“五篇大文章”中的綠色金融形成戰(zhàn)略協(xié)同，在實現(xiàn)
碳中和進(jìn)程中構(gòu)建了
政策與
市場的雙輪驅(qū)動機(jī)制。
碳排放雙控為綠色金融提供政策錨點，其總量目標(biāo)分解及碳預(yù)算管理等驅(qū)動綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新并為金融機(jī)構(gòu)提供量化風(fēng)險評估基礎(chǔ)。而綠色金融則通過解決資金缺口、形成市場化激勵強(qiáng)化碳排放雙控執(zhí)行力。研究顯示，二者的協(xié)同效應(yīng)可使我國在2030年前實現(xiàn)11億噸至15億噸的額外
減排，同時將國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）損失控制在最優(yōu)區(qū)間。二者形成“政策框架—市場工具”的共生體系，是推動“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)的核心引擎，也是中國參與全球氣候治理的關(guān)鍵創(chuàng)新。
國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》（以下簡稱《方案》）中提出：碳達(dá)峰后，實施以總量控制為主、強(qiáng)度控制為輔的碳排放雙控制度，建立碳中和目標(biāo)評價考核制度，進(jìn)一步強(qiáng)化對各地區(qū)及重點領(lǐng)域、行業(yè)、企業(yè)的碳排放管控要求，推動省市兩級建立碳排放預(yù)算管理制度。
在“雙碳”目標(biāo)下，能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)變存在關(guān)鍵問題待解：既要完成能耗強(qiáng)度下降指標(biāo)，又要謀劃碳達(dá)峰及雙控轉(zhuǎn)變；碳預(yù)算制度需解決指標(biāo)分解、與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)等問題。部分地區(qū)存在能源與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等問題。在此背景下，省間減碳額度交易成為關(guān)鍵，該構(gòu)思可通過市場機(jī)制促進(jìn)區(qū)域協(xié)同，為雙控轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展破題。
省間減碳額度交易機(jī)制（省間碳補(bǔ)償）設(shè)計
各省份在資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、能源消費(fèi)模式等方面存在顯著差異，導(dǎo)致其
節(jié)能降碳成本呈現(xiàn)明顯異質(zhì)性。相關(guān)研究顯示，中國各省份的邊際減排成本差異顯著，
寧夏邊際減排成本每噸僅60元，而
北京每噸高達(dá)3815元。
通過市場化交易可以顯著降低全國總減排成本，實現(xiàn)減排效率的最大化。有研究表明，省際橫向碳補(bǔ)償被認(rèn)為是從國家層面實現(xiàn)碳排放減緩目標(biāo)并維護(hù)各省區(qū)公平發(fā)展權(quán)利的市場
化工具。
（一）省間減碳額度交易機(jī)制（省間碳補(bǔ)償）總量?！吨泄仓醒朕k公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全資源環(huán)境要素市場化配置體系的意見》（以下簡稱《意見》）提出“健全資源環(huán)境要素確權(quán)、登記、抵押、流轉(zhuǎn)等制度”，這一制度創(chuàng)新為建立省際減碳額度交易機(jī)制（省際碳補(bǔ)償）提供了政策依據(jù)和制度保障。
在國家碳總量控制框架下，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建由省級碳預(yù)算制度、全國
碳市場和中央減碳儲備機(jī)制組成的三位一體管控體系。全國碳排放雙控目標(biāo)可以分解為各省碳排放總量目標(biāo)、全國碳市場總量目標(biāo)與中央減碳儲備管理總量目標(biāo)。三者涵蓋的溫室氣體排放量之和應(yīng)該是全國碳排放雙控目標(biāo)，這樣可以完全支撐全國“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)。其中，省際減碳額度總量是在各省碳排放總量目標(biāo)內(nèi)，根據(jù)各省情況，在一定限額內(nèi)允許交易轉(zhuǎn)讓的部分。
省際減碳額度交易機(jī)制的標(biāo)的物為各省年度碳預(yù)算目標(biāo)范圍內(nèi)的可交易排放配額。為確保省級行政區(qū)域保持足夠的減排動力，建議將省際交易額度占各省碳預(yù)算總量的比例控制在合理范圍內(nèi)，避免過度依賴跨省交易而削弱本地減排積極性。
借鑒歐盟碳排放交易體系（ETS）的實踐經(jīng)驗，我國需要建立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目偭靠刂茩C(jī)制：一方面通過逐年遞減全國碳市場配額總量，另一方面動態(tài)調(diào)整各省碳預(yù)算上限，形成雙重約束機(jī)制，從而確?！半p碳”目標(biāo)的如期實現(xiàn)。這種制度設(shè)計既保持了總量控制的剛性約束，又通過市場化手段優(yōu)化資源配置效率。
（二）省間減碳額度儲存與借貸機(jī)制?！兑庖姟诽岢龅摹敖⒔∪Y源環(huán)境要素儲備調(diào)節(jié)制度”。因此，為專項支持減排困難省份（如高寒地區(qū)、重工業(yè)省份），應(yīng)對特殊波動并穩(wěn)定省間減碳額度的交易價格，可設(shè)立中央減碳額度“安全儲備”機(jī)制，預(yù)留全國碳排放總量目標(biāo)的一部分額度。歐盟責(zé)任共擔(dān)機(jī)制（ESR）經(jīng)驗表明，這種跨期管理機(jī)制有助于應(yīng)對經(jīng)濟(jì)周期波動和突發(fā)事件對減排路徑的影響。
各省在年度碳預(yù)算目標(biāo)下，可以選擇自主減排完成碳預(yù)算目標(biāo)，也可以通過將限定量的年度減排量通過省間減碳額度交易機(jī)制進(jìn)行買賣。若全國碳市場價格出現(xiàn)大幅波動，各省可申請中央減碳儲備“安全儲備”支持。中央減碳儲備“安全儲備”釋放的減碳額度可以直接免費(fèi)支持到省，但是中央減碳儲備“安全儲備”當(dāng)年釋放的減碳額度不宜過高，避免降低各省減碳內(nèi)驅(qū)力。這種設(shè)計既保證了總量控制的剛性，又為特殊情況提供了必要的靈活性。除此之外，各省可以通過碳排放量存儲與借貸機(jī)制調(diào)節(jié)當(dāng)年以何種方式完成碳預(yù)算。如果某省當(dāng)年排放低于當(dāng)年碳預(yù)算目標(biāo)，可儲存盈余用于未來年份。如果某省當(dāng)年排放量超出當(dāng)年碳預(yù)算目標(biāo)，該省可以通過可借出次年排放配額（例如，上限為當(dāng)年配額的7.5%）。
（三）省間減碳額度可參考全國碳市場碳價水平。《意見》提出“健全價格形成機(jī)制”，將有助于形成更加穩(wěn)定、真實的碳價信號，為省間減碳額度的交易提供可靠的價格參考。
但需一段時間的過渡機(jī)制。以德國為例，德國碳市場在2021年至2025年的引入期采用固定價格機(jī)制，但明確了向市場決定價格過渡的路徑：2026年為過渡期，碳價將在每噸55歐元至65歐元的范圍內(nèi)波動，后續(xù)碳價將由市場決定。這種漸進(jìn)式的市場化路徑對中國省間減碳額度交易機(jī)制的設(shè)計具有啟示意義。
以全國統(tǒng)一碳市場的年度平均碳價作為基礎(chǔ)參考值。在過渡期起始階段，各省間減碳額度交易價格設(shè)定為全國統(tǒng)一碳市場年度平均碳價的 90%至110%區(qū)間。例如，若全國統(tǒng)一碳市場當(dāng)年平均碳價為每噸60元，各省間減碳額度交易價格可在每噸54元至66元范圍內(nèi)波動。
根據(jù)全國統(tǒng)一碳市場價格波動情況、各省碳排放實際數(shù)據(jù)，對價格區(qū)間和調(diào)節(jié)系數(shù)進(jìn)行微調(diào)。若全國碳市場價格出現(xiàn)大幅波動（如季度波動超過20%），中央減碳儲備“安全儲備”將可以啟動，以支持各省平穩(wěn)交易，降低整體交易成本。
此外，可以參考法國競價拍賣溫室氣體配額的分配方法，各省在固定限額內(nèi)，以最透明的方式且遵循“污染者付費(fèi)”的原則進(jìn)行排放配額交易。
（四）省間減碳額度交易設(shè)計。全國碳市場為綠色金融和轉(zhuǎn)型金融提供了基礎(chǔ)性價格信號。準(zhǔn)確的碳價信號有助于金融機(jī)構(gòu)評估投資項目的氣候風(fēng)險和機(jī)遇，從而優(yōu)化資源配置。然而，單一依賴碳市場難以全面覆蓋企業(yè)多樣化的低碳轉(zhuǎn)型融資需求。
中國人民銀行等七部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化金融支持綠色低碳發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確指出，要“加快研究制定轉(zhuǎn)型金融標(biāo)準(zhǔn)，健全轉(zhuǎn)型活動目錄、披露要求、產(chǎn)品體系和激勵機(jī)制等核心要素”，“加大對能源、工業(yè)、
交通、建筑等領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型的支持力度”。這一政策框架為各省構(gòu)建多層次的綠色金融體系提供了頂層設(shè)計，使企業(yè)能夠獲得更加精準(zhǔn)、高效的減排資金支持，從而減少對跨省購買減碳額度的依賴。
為此，各省正積極探索財政貼息、產(chǎn)業(yè)基金等政策工具，撬動更多私人資本參與減碳投資。根據(jù)世界銀行的分析，“雖然中國綠色金融市場發(fā)展迅速，但綠色資產(chǎn)在中國金融市場的占比仍然很小”。綠色創(chuàng)新發(fā)展研究院（iGDP）最新研究也發(fā)現(xiàn)，綠色項目在2024年的各省重大項目清單中所占比重僅占13%。這意味著各省仍有巨大空間通過綠色金融創(chuàng)新降低企業(yè)減排成本，進(jìn)而減少對省間減碳額度交易的依賴。
《意見》提出“健全資源環(huán)境要素確權(quán)、登記、抵押、流轉(zhuǎn)等制度”，為碳資產(chǎn)的金融屬性開發(fā)創(chuàng)造了條件。各省可以利用這一政策機(jī)遇，設(shè)立省間減碳額度為資產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)基金，吸引社會資本參與。
國家級綠色產(chǎn)業(yè)基金專門負(fù)責(zé)登記、劃分和交易中央減碳儲備的“安全儲備”額度，并管理其收益。國家級收益可用于定向支持具有重大減碳價值的零碳項目，也可用于支持西部那些減碳難度較大且經(jīng)濟(jì)水平有待提升的省份，根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況開展減碳實踐。
各省可以設(shè)立專門的綠色產(chǎn)業(yè)基金來交易省間減碳額度、管理其收益。各省可以支持各省內(nèi)重難點減碳領(lǐng)域的零碳科技研發(fā)等。
結(jié)語
碳排放雙控在推進(jìn)過程中，面臨著國家碳總量目標(biāo)向省市層面分解、省間碳補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建、雙控目標(biāo)與碳市場機(jī)制銜接等關(guān)鍵制度設(shè)計挑戰(zhàn)。在此背景下，省間碳補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計意義重大，其通過市場化手段平衡區(qū)域減排成本差異，能有效提升全國減排效率，降低全社會減排成本。
綠色金融與省間減碳額度交易機(jī)制存在緊密且協(xié)同的關(guān)系。參考全國碳市場碳價水平，能為省間減碳額度交易提供價格參考，而為碳資產(chǎn)設(shè)立的產(chǎn)業(yè)基金，吸引了社會資本參與，使得資金能更精準(zhǔn)地流向減碳領(lǐng)域，進(jìn)一步增強(qiáng)了減碳工作的可持續(xù)性與有效性。
各省正積極探索各類政策工具，以推動綠色金融與減碳工作的深度融合?！兑庖姟诽岢觥敖∪Y源環(huán)境要素確權(quán)、登記、抵押、流轉(zhuǎn)等制度”，這為碳資產(chǎn)的金融屬性開發(fā)創(chuàng)造了有利條件。未來，需進(jìn)一步強(qiáng)化綠色金融與省間減碳額度交易機(jī)制的協(xié)同效應(yīng)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府作用，以推動“雙碳”目標(biāo)的順利實現(xiàn)。
（作者劉雪野為綠色創(chuàng)新發(fā)展研究院綠色經(jīng)濟(jì)政策項目主任；湯麗潔為
安徽省經(jīng)濟(jì)研究院資源環(huán)境和低碳發(fā)展研究所副所長）
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