第一，賦予環(huán)境保護(hù)部門綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督執(zhí)法和公共服務(wù)的職能。

環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)有關(guān)部門的生態(tài)保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)保護(hù)、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、水污染防治、大氣污染防治、氣候監(jiān)測、節(jié)能減排的職能。其他部門服從環(huán)境保護(hù)部門的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一指導(dǎo)和統(tǒng)一監(jiān)督管理。

第二，加強(qiáng)國家一級的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理能力，保障落實省一級的環(huán)保責(zé)任。

國家一級除了保留重大事項和跨區(qū)域、流域的事項管理權(quán)，如大氣排放指標(biāo)交易、京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治，其他的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職權(quán)下放由省一級行使。建立引導(dǎo)和監(jiān)督地方有效實施環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)劃的行政監(jiān)督、財政預(yù)算體制機(jī)制。

在基層層面，要加大環(huán)境保護(hù)執(zhí)法機(jī)構(gòu)建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)管和執(zhí)法職責(zé)的設(shè)立，可以采取以下模式：一是對于機(jī)構(gòu)設(shè)置，組建環(huán)境保護(hù)監(jiān)管科。如果條件不成熟，可以整合現(xiàn)有力量，組建綜合執(zhí)法科。進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，并配備裝備，開展安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等方面的監(jiān)管工作；對于執(zhí)法工作，可以采取授權(quán)執(zhí)法的模式，即由縣級環(huán)保部門授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，對于一定范圍內(nèi)的處罰數(shù)額，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接行使。二是各縣級環(huán)境保護(hù)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面設(shè)立直屬的執(zhí)法站，進(jìn)行巡視執(zhí)法。在這種格局下，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的協(xié)助監(jiān)管職責(zé)。三是擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)協(xié)助執(zhí)法的力量，協(xié)助縣級環(huán)境保護(hù)局開展環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作。

在環(huán)境監(jiān)測方面，突出國家一級環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)對地方環(huán)境質(zhì)量管理的監(jiān)督作用?！笆濉睍r期，建議市縣兩級不再承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測的職責(zé)。市縣兩級通過信息共享的手段，獲取本區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量信息。但對于污染源的監(jiān)督性監(jiān)測和執(zhí)法監(jiān)測，仍然由各市縣負(fù)責(zé)。

第三，建立自然資源節(jié)約、生態(tài)保護(hù)和污染防治統(tǒng)一監(jiān)督管理的機(jī)制。

明晰環(huán)保部門的綜合監(jiān)督管理職權(quán)。由環(huán)保部門組織起草環(huán)境保護(hù)方面的綜合性法律和行政法規(guī)，制定環(huán)境保護(hù)綜合性規(guī)章，統(tǒng)一發(fā)布環(huán)境信息和公報，協(xié)調(diào)與外國政府、國際組織及民間組織環(huán)境保護(hù)方面的國際交流與合作。研究擬訂環(huán)境保護(hù)的方針政策、方法、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，并組織實施。優(yōu)化全國的環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。組織、指導(dǎo)本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)宣傳教育和科技研發(fā)工作。設(shè)立統(tǒng)一的投訴舉報郵箱和電話，并將舉報事項移送分工負(fù)責(zé)部門辦理，并監(jiān)督辦理回復(fù)的落實。對環(huán)境保護(hù)委員會成員單位履行自然資源和環(huán)境保護(hù)監(jiān)管工作的情況開展監(jiān)督性執(zhí)法。針對監(jiān)督性執(zhí)法發(fā)現(xiàn)的問題和社會舉報的問題，約談違法責(zé)任單位、個人以及監(jiān)管不力的監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人，通報環(huán)境保護(hù)事件、責(zé)任人以及違法監(jiān)管和監(jiān)管不力的部門。統(tǒng)一組織調(diào)查環(huán)境保護(hù)突發(fā)性事故，并提出處理建議。

明確地方各級環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)。地方各級環(huán)保部門負(fù)有研究提出環(huán)境保護(hù)重大方針政策和重要措施建議的職責(zé)。監(jiān)督檢查、指導(dǎo)協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)相關(guān)單位和下級人民政府的環(huán)境保護(hù)工作，組織環(huán)境保護(hù)大檢查和專項督查。參與研究有關(guān)部門在產(chǎn)業(yè)政策、資金投入、科技發(fā)展等工作中涉及環(huán)境保護(hù)的相關(guān)工作。負(fù)責(zé)組織一定等級的事故調(diào)查處理和辦理結(jié)案工作，組織協(xié)調(diào)一定等級的事故應(yīng)急救援工作。指導(dǎo)協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法工作，開展對同級人民政府及環(huán)境保護(hù)相關(guān)單位的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管履職工作的年度考核。對發(fā)現(xiàn)的重大問題和群眾反映的重大問題，對違法企業(yè)和單位予以建議、通報和掛牌督辦。

在地方各級環(huán)保局內(nèi)設(shè)立環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)科室、統(tǒng)一監(jiān)管科室和事故調(diào)查科室等，并調(diào)整其他科室和事業(yè)單位的職責(zé)。環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)科室負(fù)責(zé)日常監(jiān)管工作，如統(tǒng)一發(fā)布信息、公報，組織對省級人民政府與環(huán)境有關(guān)的職能部門開展環(huán)境保護(hù)監(jiān)管履職情況的年度考核等。統(tǒng)一監(jiān)管科室負(fù)責(zé)綜合事務(wù)、國土資源統(tǒng)一監(jiān)管事務(wù)、林業(yè)環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管事務(wù)、氣候變化統(tǒng)一監(jiān)管事務(wù)、農(nóng)業(yè)環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管事務(wù)等。其中，綜合事務(wù)包括接受和移交違法舉報電話和郵箱投訴舉報的案件。聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督性執(zhí)法檢查，并開展約談、通報等后續(xù)的監(jiān)管工作。事故調(diào)查科室負(fù)責(zé)綜合性事務(wù)、國土資源事故調(diào)查、林業(yè)環(huán)保事故調(diào)查、海洋環(huán)保事故調(diào)查、農(nóng)業(yè)環(huán)保事故調(diào)查等事務(wù)，依法提出責(zé)任追究人和責(zé)任追究的建議。此外，執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)對政府環(huán)境保護(hù)職能部門開展監(jiān)督性執(zhí)法工作。

優(yōu)化相關(guān)領(lǐng)域的自然資源、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治監(jiān)管體制機(jī)制。環(huán)境保護(hù)與職業(yè)衛(wèi)生、水土保持等領(lǐng)域密切相關(guān)。在安全生產(chǎn)的職業(yè)衛(wèi)生領(lǐng)域，《職業(yè)病防治法》規(guī)定了職業(yè)衛(wèi)生預(yù)評價和“三同時”制度；在環(huán)境保護(hù)方面，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了類似的環(huán)境影響評價和“三同時”制度。產(chǎn)生職業(yè)危害的粉塵、噪聲和有毒有害物質(zhì)等如果移至廠界外，就可能產(chǎn)生環(huán)境危害。對于同類物質(zhì)和能量的危害，需要兩個機(jī)構(gòu)的不同審批，這無疑加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。另外，職業(yè)危害和環(huán)境危害在發(fā)生源頭、工程防護(hù)、監(jiān)測措施、保護(hù)措施、監(jiān)管方法等方面具有一致性或者銜接性。同樣，《水土保持法》規(guī)定的水土保持評價和環(huán)境影響評價也具有一致性。所以，有必要對相關(guān)的審批制度和監(jiān)管體制予以合并或者銜接，加強(qiáng)監(jiān)管的科學(xué)性，提高監(jiān)管效率，減少企業(yè)負(fù)擔(dān)。

明確專門監(jiān)管與綜合監(jiān)管失職的責(zé)任和相關(guān)責(zé)任追究機(jī)制。在明確環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上，各級人民政府應(yīng)明確各相關(guān)職能部門的分工監(jiān)管責(zé)任。為了督促各部門依法履責(zé)，建議各級環(huán)境保護(hù)部門的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)會同與環(huán)境保護(hù)職責(zé)有關(guān)單位的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，建立環(huán)境保護(hù)依法履責(zé)監(jiān)督機(jī)制，防止失職和瀆職現(xiàn)象發(fā)生。

作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長