比照我國針對環(huán)境事故的風險管理，美國的管理經驗至少有以下幾方面值得我們借鑒:

1、啟示之一：應盡快立法，制定我國的《污染事故責任與賠償法》，建立健全污染事故賠償機制，特別是要明確各方責任，法律條款要具有可操作性。

 美國在環(huán)境立法上，對責任界定的十分明確，條款規(guī)定詳細，可操作性強，這是其環(huán)境管理體制的堅實基礎。責任清晰界定：包括立法、司法和行政三大部門職責的界定。

- 國會是立法機構，負責立法，并及時修訂法案，監(jiān)督行政當局的執(zhí)行效果和案件處罰合理性。

- 司法部門承擔的責任，主要是事故發(fā)生后，檢察院展開司法調查，并根據(jù)多部法律提起訴訟，法院進行獨立審判，避免行政及媒體干預。

- 行政當局包括聯(lián)邦政府（主要是環(huán)保署負責具體工作）、州政府、地方政府三方。

環(huán)保署代表聯(lián)邦政府負責全面管理，事先對潛在的、可能造成污染事故的危險廢物污染源進行普查，列出污染源清單，并及時向全社會披露。對高風險行業(yè)，如石油化工行業(yè)，征收特殊的稅款。針對發(fā)生的污染事故，環(huán)保署有權責令其清理和修復受污染區(qū)域，并對其進行罰款；州及地方政府，彼此間相互監(jiān)督與制約，防止污染蔓延到其它州，并成立專業(yè)的執(zhí)法隊伍，消防與污染事故聯(lián)合執(zhí)法。對于高風險行業(yè)，州及地方政府的職責在于維護好一套完整的運行管理體系，并開展有效執(zhí)法；如果發(fā)生了污染事故，污染事故的責任人一般主要是企業(yè)。因此，對于企業(yè)（業(yè)主）而言，土地、水域的擁有者或操作者必須進行風險管理，制訂預案，否則將面臨污染后的巨額罰款。同時，還要買污染事故保險，以應對事故賠償。

另外，對于一些案件的判罰，若行政當局認為依據(jù)法律處罰力度不夠，可以向國會報告并提出處罰意見。同時，國會也會對所有案件的處罰進行監(jiān)督，以確保案件處罰的合理性。

我國現(xiàn)有環(huán)境風險管理法律，多分散于各單行法中，尚未形成一部獨立、綜合的環(huán)境風險管理法律。此次漳州古雷化工園PX項目的爆炸，又因環(huán)境牽扯面較大，涉及部門較多，法律中原則性的要求較多，明確性和可操作性的條款欠缺，如各方責任不清晰，賠償主體、客體及標準等規(guī)定的不明確。之前的海上溢油事故，如依《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定，具有索賠權的主體是“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門”，而目前符合這一條件的部門有5家，海上污染事件發(fā)生后，到底該由哪個部門負責提出索賠？法律沒有明確規(guī)定。而海洋污染事件具有復雜多變的特點，遇到具體案件再作行政職責劃分顯然不合適。

在美國，污染事故發(fā)生后，通常保險公司可以先期支付臨時性保險金；CERCLA法案也允許聯(lián)邦政府先行支付清理費用，清理完成后再通過訴訟等方式向責任方索回相關費用。若企業(yè)破產或找不到責任人，可由政府的超級基金來實現(xiàn)公共支付功能。超級基金是美國聯(lián)邦政府根據(jù)CERCLA法案成立的，通過對高風險行業(yè)征收特殊稅款，以及對企業(yè)污染進行罰款，獲取基金來源，旨在解決被棄或無人照管廢物丟棄場所的廢物問題。

在確定各方責任方面，CERCLA實行“可追溯的、嚴格的和連帶多方”責任。在確定法定責任時，其不考慮污染方在廢物處理過程中的實際程度。如果損害是不可分的（一般情況如此），任何一個潛在責任方則可能對于全部賠償數(shù)額完全負責，而不管其個別責任實際有多大。如果一方責任人承擔全部清污和賠償費用，可以起訴其他潛在責任人，責其共同分擔。

司法系統(tǒng)，則比較積極地審理環(huán)境案件，通過司法認定的賠償，對企業(yè)會有很大的影響。即使它不先去承擔責任，最后也難逃被法院判處巨額賠償?shù)慕Y果。因此，美國約80％的環(huán)境案件是通過民事賠償解決的。民事賠償必須滿足兩個條件，一是與違法者所獲利益相當，二是處以附加罰款以阻止類似行為再次出現(xiàn)。所以，違法企業(yè)往往面臨著巨額罰款，甚至瀕臨破產，這是企業(yè)不得不履行責任的一個重要約束。同時，也基于潛在責任人的明確界定，美國的污染事故賠償，多數(shù)由企業(yè)承擔（據(jù)統(tǒng)計，約70%），少部分事故，如企業(yè)支付不起賠償、破產或找不到事故責任人，則由超級基金賠償。

目前我國環(huán)境污染事故大都由政府和社會買單，責任追究主要以行政處分為主，少有法律制裁。法院一般不支持多方提出的民事訴訟，而通過對污染肇事者一次性罰款加以解決。一次性而非累積的罰款，很難對企業(yè)尤其是大企業(yè)起到約束與懲戒作用，而且罰款的額度非常有限。如中石油曾引起松花江水污染的問題，雖然原國家環(huán)?？偩窒?a target="_blank" class="relatedlink">吉林石化開出最高額度100萬元的罰單，但這個數(shù)目對企業(yè)而言，如“九牛一毛”，根本起不到懲戒作用，也遠遠無法補償事故實際造成的污染損失。由于存在嚴重的制度缺陷，無論是直接受害人的經濟損失，還是污染導致的間接損失，目前都無法從行政罰款中得到全額賠償。

在墨西哥灣漏油事件中，美國政府要求的賠償名目如下：堵漏措施、拯救野生動物、保護海岸線以及補償生計受到影響的墨西哥灣居民。同時，還要求BP出資200億建立賠償基金。這些都是政府代表公眾利益而做出的努力。立法部門針對法律規(guī)定的賠償額度上限，著手考慮進行修改，以保證賠償損失；司法部門已經展開了司法調查，將根據(jù)多部法律提起訴訟。

因此，從立法層面，我國應當為建立和實施環(huán)境污染事故責任追究和賠償機制，提供法律依據(jù)，起到懲戒違法和補償損害的作用。事故承擔從政府和社會轉向企業(yè)；從行政處分為主，轉向法律制裁為主。我們建議：在《環(huán)保法》、《侵權責任法》的基礎上，全國人大應盡快制定《污染事故責任與賠償法》，即中國版的CERCLA，明確各部門的職責和分工，明確各責任方的責任與義務，條款制定準確、具體，增強其可操作性。只有這樣，才有可能制止類似漳州古雷化工園PX項目的再爆炸。

2、啟示之二：與時俱進，及時修法，隨“需要”不斷修訂完善。

立法及時，修正及時是美國管理環(huán)境風險的又一保障。法律規(guī)定：只要有國會議員提出修正法律的議案，即使只針對某一項條款，國會都會迅速組織研討，并推出法律的修正案。當對個別條款的修正案達到一定程度之后，國會就會梳理所有零碎的修正案，對法律進行一次完整的修訂。即，美國法律的修訂是一個不斷修補、逐步完成的過程，其優(yōu)點在于對不適合的條款能夠及時修訂，及時生效，而不必等到一部系統(tǒng)地修改后的法律出臺，保證法律的實效性和與時俱進性。

美國對2010年BP漏油事件的賠償額即是一個典型案例。根據(jù)美國現(xiàn)行法律，近海漏油事故的經濟賠償上限僅為7500萬美元（清理費用另計），但這對于墨西哥灣漏油來說，顯然不夠。美國國會提出了修訂該法律條款的議案，旨在取消對漏油事故責任方的賠償上限；而BP在政府的壓力下也同意出資設立200億美元的賠償基金。

在我國的司法體系中，針對個別條款而修訂法律的案例十分罕見，有時則由最高法院“越俎代庖”給出該條款的司法解釋，而不是全國人大都相關的法條進行修訂。現(xiàn)行的一些法律法規(guī)由于歷史的局限，很難完全適應當前實際需要。最典型的首推1989年制定的《環(huán)境保護法》，其內容早已不能適應現(xiàn)實需要，甚至跟后來制定的單行環(huán)境法相沖突。作為環(huán)境保護的主體法，已起不到促進環(huán)境管理和保護事業(yè)發(fā)展的作用，反而成為其前進道路上的“絆腳石”。直至今年2015年1月才終于實施了新的《環(huán)境保護法》。

因此，應借鑒美國的法律修訂模式，不需要等到對法律的全文修訂草案提出之后再研究，在某些條款甚至某一條較重要的條款需要修訂的時候，即可由全國人大進行可修訂性研究，以此縮短修訂周期。最重要的是，能夠盡快推出適合的法律條款，真正發(fā)揮其法律效力。

3、啟示之三：盡早推出強制環(huán)境污染責任險

在CERCLA法里，美國針對有毒物質和廢棄物的處理所可能引發(fā)的損害賠償責任，則實行強制保險制度。

我國的環(huán)境保險業(yè)發(fā)展緩慢，缺乏內在的動因。我國的環(huán)境污染保險始于2007年，原國家環(huán)?？偩趾椭袊１O(jiān)會下發(fā)《關于環(huán)境污染責任保險工作的指導意見》，要求各地在重點行業(yè)和區(qū)域開展環(huán)境污染責任保險的試點示范工作，并提出“"十一五"期間初步建立符合我國國情的環(huán)境污染責任保險制度”和“到2015年環(huán)境污染責任保險在全國范圍內推廣”的目標任務，隨后在湖南、江蘇、湖北、上海等省市開展試點。但石油、石化行業(yè)并沒有納入這次承保。原因在于：過低的懲罰性經濟責任，使其認為可自行解決污染賠償問題；而對賠償限額很大的污染損害，則擔心國內保險公司不具備承保能力。另一方面，環(huán)境污染保險推行缺乏法律保障，目前我國環(huán)境污染事故大都由政府買單，缺乏有效的環(huán)境污染事故責任追究制度，企業(yè)自身缺少參保動力。

2014年5月新修訂的《環(huán)境保護法》雖然明文規(guī)定“國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險”，但依然不是強制環(huán)境污染責任保險。盡快這類險種的風險識別和量化存在技術難度，但污染產業(yè)本身的阻撓及地方保護主義才是主要的制約因素，使得強制環(huán)境污染責任險發(fā)展十分緩慢，至今仍無多大發(fā)展。我們強烈建議：盡早推出強制環(huán)境污染責任險。

4、啟示之四：環(huán)境執(zhí)法能力“強硬化”。

一般地，聯(lián)邦政府所屬的環(huán)保署對危險廢物污染源進行普查，列出污染源清單，并要求每個潛在的、可能的污染源制訂預案，及時向全社會披露信息。對高風險行業(yè)，如石油化工行業(yè)，征收特殊的稅款；各州地方政府之間，相互監(jiān)督與制約。假如A州發(fā)生了環(huán)境污染，一旦污染蔓延，企業(yè)沒有控制，或州政府沒能采取有效行動，其他州會對A 州政府提起訴訟。另外，很多州政府采取州以下直管形式開展環(huán)境執(zhí)法，成立專業(yè)的環(huán)境執(zhí)法隊伍，如特拉華州的執(zhí)法隊伍，裝備專業(yè)，佩帶槍支，擁有執(zhí)法權，應急水平和執(zhí)法能力相當高。與消防、公安等隊伍聯(lián)動，甚至執(zhí)行消防任務。

污染事故發(fā)生后， CERCLA授權美國環(huán)保署有責任敦促當事人對危險物質或污染予以清理，而不管當事人有無過錯，亦即任何當事一方均有承擔清理費用的義務；若發(fā)現(xiàn)事故后持續(xù)污染，還可繼續(xù)對企業(yè)實行事后罰款，處以每天25,000美元的累積罰款。這里的當事人是CERCLA規(guī)定的污染事故“潛在責任人”，即：污染場所現(xiàn)在的所有者、場所被污染時的所有者、有關廢物處理設施原來的所有者或營運人、產生廢物的工業(yè)活動操作者、廢物供應商和運輸者、參與有害物質處置或有關管理決策的公司官員。

與此同時，聯(lián)邦政府不僅日常定期向社會披露污染源信息，在事故發(fā)生后，更是及時向社會披露污染及清理信息。如墨西哥漏油事件發(fā)生后，創(chuàng)建“深水地平線應急反應”官方網(wǎng)站：發(fā)布最新信息，現(xiàn)場直播，提供索賠通道、征召志愿者、拯救野生動物等多項功能；隨著救災的深入，聯(lián)邦政府成立“修復墨西哥灣”網(wǎng)站，增加了事故調查、健康與安全等欄目，整合了聯(lián)邦政府和地方政府的資源，公眾的知情權也得到了保障。

在我國，環(huán)保部門具有統(tǒng)一監(jiān)管的職能，但部門聯(lián)動協(xié)調機制尚不完善。在日常執(zhí)法中，往往是環(huán)保部門單打獨斗。然而單環(huán)保部門的監(jiān)管抵擋不住經濟發(fā)展的步伐。并且環(huán)保部門缺乏查封、凍結、扣押、強制劃撥權等必要的強制性執(zhí)法權，不得不申請人民法院強制執(zhí)行，而司法部門的參與力度不夠，導致執(zhí)法執(zhí)行周期長、程序復雜等問題，導致對環(huán)境違法行為難查處、難執(zhí)行、難追究責任等問題。環(huán)境執(zhí)法力度不夠，執(zhí)法難的另一原因在于：企業(yè)違法成本低，守法成本高。

因此，全國人大、國務院及各級地方政府應授予我國各級環(huán)保部門更明確的執(zhí)法權，強化、硬化環(huán)境執(zhí)法，增加企業(yè)違法的環(huán)境成本。此外，各級政府還需建立環(huán)保部門與銀行等金融部門的信息溝通和共享機制，促進部門間的協(xié)同聯(lián)動。也應當更明確司法部門的環(huán)境責任，促使其發(fā)揮司法仲裁的發(fā)揮。

5、啟示之五：逐步建立并完善全方位、行之有效的環(huán)境監(jiān)督管理體系