1979年,全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)并頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》,并于1989年正式實(shí)施,社會(huì)各界對(duì)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的重視程度不斷提高,尤其是對(duì)大氣污染治理的呼聲日益高漲。但是,此時(shí)的環(huán)境保護(hù)對(duì)能源的約束很有限,只是在末端治理上提出一些要求,比如煤炭燃燒的煙塵治理、脫硫脫硝等措施,還沒(méi)有從全產(chǎn)業(yè)鏈、全壽命周期關(guān)注能源生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)程中的環(huán)境問(wèn)題。從2013年大氣污染防治攻堅(jiān)開始,環(huán)境政策對(duì)能源有了實(shí)質(zhì)性的額外約束。

其實(shí),我國(guó)能源生產(chǎn)和消費(fèi)的過(guò)程中都產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境影響。1949—1978年期間的能源消費(fèi)低增長(zhǎng)時(shí)期,主要的破壞在于對(duì)生態(tài)環(huán)境的直接破壞,比如植被破壞、水土流失等。2002年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定實(shí)施退耕還林,我國(guó)森林面積退化、萎縮和植被破壞、水土流失的局面得到有效遏制。1978—2012年的34年間,我國(guó)能源生產(chǎn)和消費(fèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞,從對(duì)生物質(zhì)能源的過(guò)度開發(fā)和小水電無(wú)序發(fā)展造成的對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞,轉(zhuǎn)化為化石能源生產(chǎn)和消費(fèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞?；茉聪M(fèi)給全國(guó)造成了大氣污染環(huán)境損害,同時(shí)能源生產(chǎn)過(guò)程對(duì)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的破壞也十分嚴(yán)重,為我國(guó)提供了70多年煤炭供應(yīng)的山西省,近15%的國(guó)土面積是采煤之后的塌陷區(qū)和面臨塌陷威脅的煤礦采空區(qū),幾乎所有的土壤和水源都遭受到不同程度的污染和破壞。松遼地區(qū)維持了大慶油田等石油企業(yè)50多年的石油高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn),也帶來(lái)了嚴(yán)重的地下污染,這些地區(qū)都已經(jīng)成為我國(guó)土壤和地下水污染治理的難點(diǎn)。

2012年末和2013年初,我國(guó)采取了“壯士斷腕”的措施治理大氣污染,部分地區(qū)能源發(fā)展受到了“環(huán)境保護(hù)的約束”。在此之前,不是能源、環(huán)境政策等方向上出了問(wèn)題,而是落實(shí)不到位。1988年第三次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議提出,同時(shí)實(shí)行污染物排放濃度控制和總量控制。1996年8月,《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》中首次提出“要實(shí)施污染物排放總量控制,建立總量控制指標(biāo)體系和定期公布制度”,標(biāo)志著我國(guó)污染物排放管理開始由濃度控制向濃度控制和總量控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變。我國(guó)的總量控制制度從形成到目前已經(jīng)歷了4個(gè)五年規(guī)劃,經(jīng)歷了不斷探索、逐步發(fā)展的過(guò)程,實(shí)施成效明顯。我國(guó)通過(guò)《“九五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃》,要求廢氣或廢水中排放的煙塵、二氧化硫、粉塵、化學(xué)耗氧量、石油類、氰化物、砷、汞、鉛、鎘、六價(jià)鉻和工業(yè)固體廢物排放量12項(xiàng)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)排放總量下降10%~15%的目標(biāo),并明確提出了“一控雙達(dá)標(biāo)”的考核目標(biāo),即2000年全國(guó)實(shí)現(xiàn)污染物排放總量控制目標(biāo),47個(gè)重點(diǎn)城市實(shí)現(xiàn)環(huán)境功能區(qū)達(dá)標(biāo)和全國(guó)工業(yè)企業(yè)排放達(dá)到污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)8.3%的情況下,減排目標(biāo)基本完成。但這一時(shí)期我國(guó)的環(huán)境形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變,環(huán)境污染隨著國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)同步高速增長(zhǎng),積累下來(lái)大量的環(huán)境問(wèn)題。面對(duì)日趨嚴(yán)重的環(huán)境惡化局面,2003年黨的十六大提出走一條新型工業(yè)化發(fā)展道路,建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì),希望從根本上解決環(huán)境污染問(wèn)題。

能源體制改革極大地提高了能源供應(yīng)能力,推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)超預(yù)期發(fā)展和結(jié)構(gòu)變化,環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距進(jìn)一步拉大?！笆濉逼陂g,由于化石能源消費(fèi)快速增長(zhǎng),導(dǎo)致我國(guó)工業(yè)廢氣、廢水排放量和固體廢物產(chǎn)生量進(jìn)入迅速增長(zhǎng)階段,年均增速分別達(dá)到22%、8.5%和17%。雖然制定了二氧化硫、塵(煙塵和工業(yè)粉塵)、化學(xué)需氧量、氨氮、工業(yè)固體廢物排放量減少10%~20%的目標(biāo),但是在能源總量幾乎五年翻一番的大背景下,污染物總量控制指標(biāo)無(wú)法落實(shí)。這種情況迫使國(guó)家除了對(duì)各類污染物實(shí)行總量控制之外,還對(duì)能源總量和GDP的能源強(qiáng)度實(shí)施管理,“十一五”期間,能源、環(huán)境總量協(xié)同控制被提升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了由軟約束向硬約束的轉(zhuǎn)變。其中,二氧化硫和化學(xué)需氧量為兩項(xiàng)“剛性約束”指標(biāo),計(jì)劃到2010年,其排放量在2005年基礎(chǔ)上削減10%。這一時(shí)期總量控制在制度設(shè)計(jì)、管理模式和落實(shí)方式上進(jìn)行了大量的創(chuàng)新,突破了有總量、有控制的制度關(guān)鍵,在三大措施、三大體系、八項(xiàng)制度的有效支撐下,化學(xué)需氧量和二氧化硫雙雙超額完成了減排任務(wù)。但是“十一五”期間能源的增速仍然十分可觀,尤其是煤炭消費(fèi)、燃煤發(fā)電和城市汽車出現(xiàn)了前所未有的高速度發(fā)展,從而導(dǎo)致了2012年末和2013年初期大氣污染凸顯。

2013年9月《大氣十條》發(fā)布實(shí)施,其核心內(nèi)容就是控制煤炭消費(fèi)、提高油品質(zhì)量,控制工業(yè)化過(guò)程和機(jī)動(dòng)車的污染物排放量。2011年我國(guó)煤炭消費(fèi)量高達(dá)38億噸,是2000年的3倍多,其中2/3是非發(fā)電用煤,僅氮氧化物一項(xiàng)的排放量,就超過(guò)了經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OCED)國(guó)家的總和。

可以開展一個(gè)簡(jiǎn)單的比較:中國(guó)和美國(guó)都有900多萬(wàn)平方千米的國(guó)土面積,2012年美國(guó)的煤炭消費(fèi)量為8億噸,而我國(guó)的煤炭消費(fèi)量接近40億噸,是美國(guó)的5倍。當(dāng)時(shí)美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定柴油中硫的含量不超過(guò)10ppm,而我國(guó)當(dāng)時(shí)的國(guó)標(biāo)是2000ppm,甚至一些非道路機(jī)具使用的柴油含硫量高達(dá)1%以上,分別是美國(guó)的200倍和上萬(wàn)倍。如果把煤炭消費(fèi)量降下來(lái),把油品質(zhì)量提上去,我國(guó)的大氣污染治理就可以取得明顯的成效。

在2018年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上,就打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)問(wèn)題,習(xí)近平總書記明確提出了“調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、減少煤炭消費(fèi)、增加清潔能源供應(yīng)”的要求。大氣質(zhì)量改善等環(huán)境問(wèn)題的硬約束,迫使不少地方開始采取以電代煤、以氣代煤等治理散煤的措施,國(guó)家也鼓勵(lì)更多的煤炭用于發(fā)電,從而推動(dòng)能源的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展。到2019年底我國(guó)煤炭在能源消費(fèi)中的比例已經(jīng)下降到57.7%,比2012年下降了10多個(gè)百分點(diǎn),困擾我國(guó)多年的煤炭消費(fèi)能源占比一直維持在70%左右的局面得到了初步扭轉(zhuǎn)。即使2018年和2019年煤炭消費(fèi)反彈,2012—2019年七年間煤炭總消費(fèi)量基本上實(shí)現(xiàn)了零增長(zhǎng)。與此同時(shí),我國(guó)燃煤發(fā)電量增加了1.16萬(wàn)億千瓦時(shí),相當(dāng)于近5億噸非發(fā)電用煤轉(zhuǎn)向發(fā)電,到2019年底我國(guó)電煤的比重達(dá)到50%以上,比2012年提高了10個(gè)百分點(diǎn),為大氣污染治理做出了重要的貢獻(xiàn)。從2013年的大氣污染治理開始,出現(xiàn)了環(huán)境治理與能源轉(zhuǎn)型相互促進(jìn)的互動(dòng)局面。我國(guó)藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)和污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn)表明,環(huán)境治理必須以推動(dòng)增長(zhǎng)方式、能源系統(tǒng)和生活方式的綠色轉(zhuǎn)型為根本。