碳定價(jià)(碳排放交易體系和碳稅)作為一種政策工具，衡量的是溫室氣體排放的外部成本。學(xué)者普遍認(rèn)為，在眾多應(yīng)對(duì)氣候變化的政策中，碳定價(jià)政策工具是減緩氣候變化最有效率的政策工具。此外，碳定價(jià)政策還可以產(chǎn)生財(cái)政收入，這些收入能夠用于資助氣候創(chuàng)新和適應(yīng)方面的公共投資，或者向受氣候政策負(fù)面影響較大的弱勢(shì)群體提供補(bǔ)貼。

然而，基于各國(guó)國(guó)情的差異化，碳定價(jià)政策在使用中也面臨一些障礙，而非碳價(jià)政策在減碳中具有執(zhí)行和監(jiān)管等優(yōu)勢(shì)，在實(shí)現(xiàn)凈零排放過(guò)程中可以成為政策工具的有益補(bǔ)充。

碳定價(jià)推廣仍有障礙

自芬蘭于1990年引入碳稅、英國(guó)于2002年啟動(dòng)碳市場(chǎng)(后并入歐盟碳市場(chǎng))以來(lái)，越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)開(kāi)展了碳定價(jià)政策的探索和實(shí)踐。但是迄今為止，碳定價(jià)政策在全球的普及度還很低。目前碳定價(jià)僅覆蓋全球碳排放總量的25%左右，并且碳價(jià)格普遍偏低，全球僅有5%的碳排放價(jià)格水平能達(dá)到實(shí)現(xiàn)巴黎協(xié)定目標(biāo)的要求。

由于各個(gè)國(guó)家和地區(qū)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源稟賦以及政治決策上存在顯著差異，碳定價(jià)政策的制定和廣泛實(shí)施面臨不同類型的阻力。即便在部分發(fā)達(dá)國(guó)家，很多時(shí)候推行碳定價(jià)政策也會(huì)遭遇重重困難，甚至?xí)霈F(xiàn)政策的倒退。例如，美國(guó)至今未建立全國(guó)性的碳定價(jià)機(jī)制；澳大利亞實(shí)施了兩年的碳稅后又廢除。

碳定價(jià)政策難以被廣泛采用的原因主要包括以下幾類：

首先，碳稅政策有累退性，加劇不平等。碳定價(jià)一般會(huì)導(dǎo)致能源價(jià)格和與其關(guān)聯(lián)的消費(fèi)品價(jià)格上漲，降低居民的購(gòu)買力。但由于能源消費(fèi)在低收入家庭的支出中占比更大，因此能源價(jià)格上升往往對(duì)低收入和貧困家庭的影響更大。

其次，政府政策的信息透明度不夠，公眾接受度低。比如，公眾質(zhì)疑碳定價(jià)的財(cái)政收入的再分配機(jī)制是否合理，政府是否把收入真正用于所承諾的綠色項(xiàng)目等。也有部分公眾認(rèn)為政府征收碳稅的目的不是為了減少溫室氣體排放，而是為了增加政府收入。

最后，行業(yè)團(tuán)體的游說(shuō)對(duì)公共決策有很大影響，增加了碳定價(jià)政策的施行阻力。在發(fā)展中國(guó)家，能源成本占全部生產(chǎn)要素(包括勞動(dòng)力、資本等)成本的比重遠(yuǎn)高于經(jīng)合組織國(guó)家，因此碳價(jià)上升對(duì)于發(fā)展中國(guó)家的產(chǎn)業(yè)影響更大。

“非碳價(jià)”政策有益發(fā)展中國(guó)家

大部分國(guó)家，尤其是多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，都會(huì)采用多種類型的“非碳價(jià)”政策來(lái)減少溫室氣體排放，其中許多政策是從環(huán)境政策演變而來(lái)的，實(shí)施的初衷是減少污染。這些政策措施范圍廣泛，既包括對(duì)新能源、電動(dòng)車等綠色產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼和金融激勵(lì)等，也包括針對(duì)高排放行業(yè)實(shí)施的能耗標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、禁令等。這些政策因其具備的特點(diǎn)，在一定條件下可以發(fā)揮重要作用。

這些政策的公眾接受度較高。在多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，與碳定價(jià)政策相比，非碳價(jià)政策被公眾接受的程度更高，因此政府推行此類政策的政治成本較低。許多非碳價(jià)減排措施可能直接影響一部分產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格，但通常不會(huì)普遍地或顯性地提高消費(fèi)者的成本；而且這些措施對(duì)于其他產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的影響是很間接甚至是比較隱秘的。例如，相比燃油稅，提高車輛排放的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上給消費(fèi)者帶來(lái)的成本更高，但研究顯示消費(fèi)者更支持控制排放標(biāo)準(zhǔn)的措施，而不支持提高燃油稅。主要原因是人們很少重復(fù)購(gòu)買新車，但日常交通需要支付汽油費(fèi)用，這使得人們對(duì)新車成本上升的接受度較高，而對(duì)燃油稅上調(diào)的接受度較低。由此，即便排放標(biāo)準(zhǔn)這類措施也會(huì)帶來(lái)一些負(fù)面的分配效應(yīng)，但其在公眾中的接受度仍然高于燃油稅。換句話說(shuō)，消費(fèi)者對(duì)于不同減排措施成本的感知，對(duì)于政策的公眾接受度和推行難度有很大影響。

這些政策還可以避開(kāi)碳定價(jià)工具面臨的一些障礙。理論上，碳定價(jià)是減少碳排放的最有效率的手段。然而，在大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家和部分行業(yè)，其現(xiàn)實(shí)條件與理論上的完美市場(chǎng)還有很大差距，碳定價(jià)在一些領(lǐng)域難以實(shí)施。例如，碳定價(jià)應(yīng)用于電力部門效果顯著，但在農(nóng)業(yè)食品、交通運(yùn)輸等領(lǐng)域?qū)嵤╇y度較大。農(nóng)業(yè)糧食系統(tǒng)商品種類繁多、生產(chǎn)分散(廣大農(nóng)戶)、環(huán)境多變(土壤條件、氣候、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū))，文化習(xí)俗多樣化且根深蒂固，這些特點(diǎn)決定了構(gòu)建評(píng)估農(nóng)業(yè)碳排放的一致性框架極其困難。又如，碳定價(jià)本身難以削減現(xiàn)有的化石燃料資產(chǎn)(例如煤電廠)或阻止企業(yè)投資于高排放車輛的生產(chǎn)，因此實(shí)施碳定價(jià)機(jī)制的國(guó)家一般也同時(shí)采用各類技術(shù)淘汰指令或禁止銷售高排放設(shè)備(如使用燃油車和燃煤電廠)的行業(yè)規(guī)定。

能源政策專家Dominique Finon認(rèn)為，碳定價(jià)機(jī)制依賴市場(chǎng)力量發(fā)揮作用，然而在發(fā)展中國(guó)家，市場(chǎng)失靈現(xiàn)象更為普遍，碳定價(jià)機(jī)制的效用很難顯現(xiàn)。新能源和低碳技術(shù)投資存在外部性特征，如果市場(chǎng)信息嚴(yán)重不對(duì)稱，僅靠碳價(jià)難以引導(dǎo)資金流入新能源或低碳領(lǐng)域。比如，居民或企業(yè)本可以從投資可再生能源中獲益，但由于存在信貸配給，他們難以獲得所需資金，或者必須支付高昂的利率。因此即便實(shí)施了碳定價(jià)，也可能無(wú)法有效引導(dǎo)資源配置到低碳領(lǐng)域。

此外，非碳價(jià)政策更易于執(zhí)行和監(jiān)管。非碳價(jià)政策信息簡(jiǎn)單，容易執(zhí)行。例如，碳減排技術(shù)設(shè)施的投資成本高，短期內(nèi)難見(jiàn)成效；如果企業(yè)不能充分認(rèn)識(shí)到氣候政策和未來(lái)的碳價(jià)變化對(duì)自身的影響，即便碳價(jià)上升，企業(yè)也不會(huì)立刻投資于減排技術(shù)。然而，如果政府發(fā)布行業(yè)能效標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)必須進(jìn)行合規(guī)整改。同時(shí)，非碳價(jià)政策容易監(jiān)管。碳定價(jià)政策的實(shí)施依賴完善的碳核算體系和可靠的碳排放數(shù)據(jù)，但現(xiàn)實(shí)中準(zhǔn)確地監(jiān)控碳排放數(shù)據(jù)是一大挑戰(zhàn)。許多行業(yè)的碳排放核算比較復(fù)雜，不同核算方法的結(jié)果差異很大；即便是碳核算較為簡(jiǎn)單的電力行業(yè)，其碳排放量的核算鏈條也比較長(zhǎng)，計(jì)算中的每一環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生誤差，且核查機(jī)構(gòu)自身的能力以及政府監(jiān)管能力也極大地影響著碳排放數(shù)據(jù)的質(zhì)量。在許多發(fā)展中國(guó)家，碳排放數(shù)據(jù)造假的情況屢見(jiàn)不鮮。與之相對(duì)應(yīng)的是，政府對(duì)企業(yè)的能效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)控是很容易的。在這些情況下，只要監(jiān)督規(guī)則科學(xué)合理(包括對(duì)違規(guī)行為的懲罰)，行政約束比價(jià)格激勵(lì)更有效。

一些非碳價(jià)政策措施對(duì)于實(shí)現(xiàn)凈零排放是必要的，可以作為碳定價(jià)的輔助工具。在2050年前后實(shí)現(xiàn)凈零排放意味著能源的應(yīng)用技術(shù)需要系統(tǒng)性變革，但是僅靠碳定價(jià)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。因此，應(yīng)該采用多種碳減排工具，包括具有立即減少碳排放潛力的辦法(例如，逐步淘汰煤炭或恢復(fù)泥炭地)，以及其他可能從長(zhǎng)遠(yuǎn)、根本上改變能源利用系統(tǒng)的辦法。

一些非碳價(jià)政策對(duì)于提升社會(huì)福利而言可能也是必要的。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家Stiglitz認(rèn)為，與單一碳定價(jià)工具相比，碳定價(jià)與非碳價(jià)工具的政策組合更為合理。因?yàn)樵趯?shí)現(xiàn)與單一碳價(jià)工具相同的減排目標(biāo)時(shí)，碳定價(jià)與非碳價(jià)工具的政策組合可以降低所需要的碳價(jià)水平，從而減少由于高碳價(jià)導(dǎo)致的負(fù)面分配效應(yīng)(如碳稅的累退性會(huì)惡化收入分配)。雖然政府治理能力較強(qiáng)的國(guó)家可以通過(guò)再分配措施(例如針對(duì)性的補(bǔ)貼)來(lái)消除碳定價(jià)帶來(lái)的負(fù)面分配效應(yīng)；但對(duì)于大部分發(fā)展中國(guó)家而言，由于很難實(shí)施有效的再分配政策，因此有必要同時(shí)采取碳定價(jià)和減排的行政法規(guī)措施，降低完成減排目標(biāo)所需要的碳價(jià)水平，從而減輕碳價(jià)產(chǎn)生的負(fù)面分配效應(yīng)，增加社會(huì)福利。

需要什么樣的政策組合？

當(dāng)前，非碳價(jià)政策在國(guó)際上被逐步認(rèn)可。實(shí)踐表明，對(duì)于許多發(fā)展中國(guó)家目前所處的階段，碳定價(jià)并不是主要的氣候政策工具，非碳價(jià)政策發(fā)揮著更大的作用。以碳價(jià)作為衡量氣候政策力度的唯一標(biāo)準(zhǔn)忽視了這些國(guó)家的減排努力，更嚴(yán)重的是會(huì)對(duì)許多國(guó)家的貿(mào)易產(chǎn)生實(shí)際的負(fù)面影響。例如，歐盟和英國(guó)的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制(CBAM)都以顯性的碳價(jià)為基礎(chǔ)，即CBAM讓出口國(guó)對(duì)出口產(chǎn)品的碳排放支付與歐盟同等的價(jià)格。這一做法忽略了許多國(guó)家采用非碳價(jià)措施的事實(shí)，而這些措施并不反映在“顯性”的碳價(jià)上。這對(duì)于未建立碳定價(jià)體系的國(guó)家而言并不公平，也是CBAM受到許多發(fā)展中國(guó)家抵制的原因。

一些國(guó)際組織也逐步認(rèn)識(shí)到，認(rèn)可非碳價(jià)政策的作用是促進(jìn)國(guó)際氣候合作的更為現(xiàn)實(shí)的途徑。例如，國(guó)際貨幣基金組織(IMF)以往都只是強(qiáng)調(diào)碳定價(jià)機(jī)制在減緩氣候變化中的作用，但其政策建議也在不斷演化，近期開(kāi)始呼吁各國(guó)實(shí)施“廣義”的碳定價(jià)政策以及支持綠色投資的政策。其中，廣義的碳定價(jià)政策涵蓋了標(biāo)準(zhǔn)制定、管制措施等多元化的非碳價(jià)措施，而支持綠色投資的政策包括財(cái)政政策和金融監(jiān)管政策等。

為了系統(tǒng)性地比較各國(guó)的氣候政策力度，一些國(guó)際組織也在積極探索除碳價(jià)這個(gè)標(biāo)尺以外的度量工具。例如，IMF開(kāi)始研究碳定價(jià)和非碳價(jià)政策之間的“等價(jià)性”，尋找衡量主要國(guó)家氣候政策的“碳價(jià)當(dāng)量”的方法。又如，經(jīng)合組織(OECD)發(fā)起了“包容性”政策論壇，梳理全球各國(guó)減緩氣候變化的主要政策工具，并評(píng)估這些政策工具在碳減排方面的作用。之所以稱之為“包容性”，正是因?yàn)镺ECD認(rèn)識(shí)到發(fā)展中國(guó)家在制定氣候政策方面面臨著更多的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法律和政治障礙。由于治理能力、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不同，各國(guó)需要綜合使用一系列政策工具來(lái)如期實(shí)現(xiàn)本國(guó)的減排目標(biāo)。這些研究都是這個(gè)方向上的積極進(jìn)展。

在認(rèn)可多元化氣候政策的前提下，各國(guó)的最優(yōu)政策組合與各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、政府治理能力和社會(huì)對(duì)氣候政策的認(rèn)知度都密切相關(guān)。例如，一些歐盟國(guó)家在參與歐盟碳市場(chǎng)的同時(shí)還實(shí)施碳稅，使得碳定價(jià)的行業(yè)覆蓋范圍足夠廣，可以成為實(shí)現(xiàn)凈零轉(zhuǎn)型的核心工具。同時(shí)，歐盟碳市場(chǎng)收入的大部分(超過(guò)70%)被用于新能源、能效提升等氣候領(lǐng)域的投資，也獲得了民眾的認(rèn)可。

然而大部分發(fā)展中國(guó)家甚至部分發(fā)達(dá)國(guó)家目前尚不具備這樣的基礎(chǔ)條件。尤其是對(duì)于欠發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)，如果公眾對(duì)氣候政策接受度低、碳數(shù)據(jù)可得性和可靠性低、部門之間(如碳定價(jià)收入與使用機(jī)制之間)的協(xié)調(diào)難度較大、市場(chǎng)治理能力有限，則可能難以推行有效的碳定價(jià)機(jī)制。因此對(duì)于這些國(guó)家而言，采用多元化的減排政策可能短中期內(nèi)屬于更務(wù)實(shí)的選項(xiàng)。對(duì)于多數(shù)中等收入和發(fā)達(dá)國(guó)家而言，如果碳市場(chǎng)還沒(méi)有有效發(fā)揮作用，理想的路徑是加大在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入，提升政策溝通能力、強(qiáng)化高質(zhì)量碳數(shù)據(jù)的可得性、建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，爭(zhēng)取穩(wěn)步提升碳市場(chǎng)機(jī)制在推動(dòng)碳減排過(guò)程中的作用，在中長(zhǎng)期實(shí)現(xiàn)碳減排政策組合的高效益、低成本運(yùn)行。