2019年12月，新一屆歐盟委員會發(fā)布《歐洲綠色協(xié)議》（The European Green Deal），并圍繞其制定和修訂了一系列的配套支持政策，被稱為歐盟綠色新政，成為歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的代名詞。歐盟委員會希望將氣候和環(huán)境挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為各領(lǐng)域潛在機(jī)遇，使綠色轉(zhuǎn)型惠及所有主體。2020年5月，歐盟委員會基于《歐洲綠色協(xié)議》發(fā)布了《從農(nóng)場到餐桌戰(zhàn)略》和《生物多樣性戰(zhàn)略》，將大自然、農(nóng)民、企業(yè)和消費者有機(jī)聯(lián)系在一起，致力遏止歐洲和世界范圍內(nèi)的生物多樣性喪失，推動將歐盟的食品體系轉(zhuǎn)變?yōu)槿驑?biāo)準(zhǔn)。

歐盟綠色新政與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域綠色發(fā)展

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域綠色低碳發(fā)展是歐盟綠色新政的重要組成部分?！稄霓r(nóng)場到餐桌戰(zhàn)略》是歐盟綠色新政的核心戰(zhàn)略之一，其旨在確保糧食系統(tǒng)的環(huán)保、公平和健康，減少農(nóng)業(yè)的環(huán)境足跡，并加速其向可持續(xù)糧食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。這次席卷全球的新冠疫情讓糧食的重要性更加凸顯，倘若糧食系統(tǒng)不可持續(xù)，很難想象人類能夠抵御危機(jī)。

然而，目前糧食系統(tǒng)排放的溫室氣體占全球排放量的近三分之一，消耗大量自然資源，導(dǎo)致生物多樣性喪失和對健康的負(fù)面影響（包括營養(yǎng)不足和營養(yǎng)過剩）。這種模式從長期來看無法持續(xù)，加上初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者未得到公平的經(jīng)濟(jì)回報，歐盟決定重構(gòu)食品價值鏈。

為加速向可持續(xù)糧食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型，歐盟計劃通過《從農(nóng)場到餐桌戰(zhàn)略》對環(huán)境施加積極影響，幫助減緩氣候變化，扭轉(zhuǎn)生物多樣性的喪失，確保糧食安全、營養(yǎng)和公共衛(wèi)生，保證人人都能獲得充足、安全、營養(yǎng)、可持續(xù)且可負(fù)擔(dān)的食物供給，加強(qiáng)歐盟農(nóng)業(yè)部門競爭力并促進(jìn)公平貿(mào)易。

歐盟共同農(nóng)業(yè)政策新進(jìn)展與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域綠色發(fā)展

在綠色新政頒布后，歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）圍繞促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)轉(zhuǎn)型做出調(diào)整，其中特別關(guān)注增強(qiáng)歐洲農(nóng)民應(yīng)對氣候變化和保護(hù)環(huán)境的積極性。

歐盟自1992年起一直推動農(nóng)業(yè)領(lǐng)域綠色轉(zhuǎn)型，政策始終朝著綠色化方向不斷完善。共同農(nóng)業(yè)政策制定之初主要目標(biāo)是解決農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)不足，故相當(dāng)長一段時期它都是以增產(chǎn)為導(dǎo)向的。這雖然能夠大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量，但也帶來農(nóng)業(yè)部門產(chǎn)能過剩，預(yù)算壓力加大和環(huán)境污染等問題，于是歐盟經(jīng)過多次改革，在降低共同農(nóng)業(yè)政策增產(chǎn)導(dǎo)向的同時，逐步強(qiáng)化其綠色導(dǎo)向。

歐盟在醞釀綠色新政的同時，新一期共同農(nóng)業(yè)政策也按照法定程序進(jìn)行調(diào)整。2021年12月2日，歐洲議會和歐洲理事會批準(zhǔn)了歐盟委員會2018年向理事會提交的共同農(nóng)業(yè)政策更新計劃，這意味著 2023—2027年共同農(nóng)業(yè)政策正式生效，這是綠色新政實施后歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的最新調(diào)整。新政策提出保護(hù)濕地和泥炭地，將更多農(nóng)田用于生物多樣性，促進(jìn)有機(jī)農(nóng)業(yè)，通過碳農(nóng)業(yè)為農(nóng)民開辟新的收入來源，糾正收入分配中的不平等。這些政策目標(biāo)深化了與綠色新政的聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)歐盟農(nóng)業(yè)政策的可持續(xù)性導(dǎo)向，對政策實施效果的評估也轉(zhuǎn)向以結(jié)果績效為考核依據(jù)，要求為小規(guī)模農(nóng)場提供更多針對性支持。

新一期共同農(nóng)業(yè)政策明確與環(huán)境和氣候立法保持一致，要求每個成員國都應(yīng)在環(huán)境和氣候行動上表現(xiàn)出比上一階段更高的雄心，新政策還加強(qiáng)了對綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)的資助力度，規(guī)定應(yīng)該至少將25%的直接支付預(yù)算分配給生態(tài)計劃，以便更好地激勵氣候環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)實踐（如有機(jī)農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)生態(tài)學(xué)、碳農(nóng)業(yè)等）和改善動物福利。

除了增加對生態(tài)計劃的預(yù)算分配，為促進(jìn)農(nóng)村綠色發(fā)展，政策要求至少將 35% 的農(nóng)村發(fā)展資金用于支持氣候、生物多樣性、環(huán)境和動物福利的措施，特別是在水果和蔬菜部門，至少應(yīng)將運(yùn)營計劃15% 的支出用于環(huán)境（而在當(dāng)前計劃期間為 10%）。在氣候與生物多樣性改善方面，政策要求預(yù)算的 40% 必須與氣候相關(guān)，并建議在多年財政框架 (MFF) 期結(jié)束前將預(yù)算的 10% 用于生物多樣性目標(biāo)。

在2023—2027年共同農(nóng)業(yè)政策實施期間，歐盟將向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域撥付3870億歐元，資金主要來自歐洲農(nóng)業(yè)擔(dān)?；穑‥AGF）和歐洲農(nóng)業(yè)發(fā)展基金（EAFRD），其中EAGF提供2911億歐元，EAFRD提供955億歐元，這些資金將用于幫助農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行必要的結(jié)構(gòu)性變革，以便實現(xiàn)綠色新政和數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo)。新的共同農(nóng)業(yè)政策規(guī)定，成員國有權(quán)在收入支持和農(nóng)村發(fā)展之間轉(zhuǎn)移最高不超過25%的資金，且可以為某些特定目的或在某些特定情況下（如為支持環(huán)境和氣候目標(biāo)，支持年輕農(nóng)民，或在國家直接支付低于平均水平時）在各項資金之間進(jìn)行靈活調(diào)配。

歐盟農(nóng)業(yè)政策對中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的啟示

1. 要根據(jù)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重點選擇農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域

應(yīng)對氣候變化、保護(hù)自然資源和加強(qiáng)生物多樣性是歐盟當(dāng)前可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施的重點方向，歐盟新一期共同農(nóng)業(yè)政策將這三項作為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)環(huán)境可持續(xù)的具體政策目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)以一種對農(nóng)民、農(nóng)村社區(qū)和整個歐盟而言在社會和經(jīng)濟(jì)上均可持續(xù)的方式實現(xiàn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域環(huán)境目標(biāo)。

第一，針對氣候變化：新一期共同農(nóng)業(yè)政策將撥付大量資金用于與氣候相關(guān)的農(nóng)業(yè)活動，包括通過改善牲畜管理和繁殖減少溫室氣體排放，投資動物糞便儲存和處理、土壤保護(hù)和森林恢復(fù)，增加碳封存和儲存，為農(nóng)民提供新技術(shù)或投資建議以幫助其適應(yīng)氣候變化帶來的挑戰(zhàn)等。

第二，針對自然資源：新一期共同農(nóng)業(yè)政策準(zhǔn)備采取的措施，包括通過沿岸水道建立緩沖帶用于支持更高效的灌溉系統(tǒng)，保障農(nóng)業(yè)用水的數(shù)量和質(zhì)量，設(shè)定最低土壤覆蓋率的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)并鼓勵進(jìn)一步限制土壤侵蝕和保持有機(jī)質(zhì)的做法，通過鼓勵減少氨氣排放、限制燃燒殘留物和防止在大風(fēng)條件下噴灑殺蟲劑來保護(hù)空氣質(zhì)量，等等。

第三，針對生物多樣性：新一期共同農(nóng)業(yè)政策計劃通過促進(jìn)授粉和保護(hù)棲息地使生物多樣性受益，保護(hù)農(nóng)業(yè)遺產(chǎn)景觀特征，進(jìn)一步采取措施減少農(nóng)藥使用，通過綠色直接支付建立生態(tài)重點保護(hù)區(qū)域，增加休耕土地，通過農(nóng)村發(fā)展政策鼓勵農(nóng)民實施生物多樣性保護(hù)行動。

給中國帶來的啟示——

農(nóng)業(yè)實現(xiàn)綠色發(fā)展是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要長期投入，以全面鋪開方式進(jìn)行勢必會帶來過大的資金壓力，尤其是對于中國這樣一個農(nóng)業(yè)大國而言，選擇合適的綠色發(fā)展路徑至關(guān)重要。由于農(nóng)業(yè)在可持續(xù)發(fā)展整體目標(biāo)實現(xiàn)中擁有特殊地位，對許多其他領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)有重要影響，我們應(yīng)將農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展放在一國可持續(xù)發(fā)展總體戰(zhàn)略框架下進(jìn)行全面審視，充分考慮農(nóng)業(yè)與其他領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)戰(zhàn)略安排和實施步驟，盡可能發(fā)揮農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的最大效用，減少農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型面臨的外部阻力。

中國提出2060年前實現(xiàn)碳中和，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展可以結(jié)合這一宏觀目標(biāo)尋找細(xì)分領(lǐng)域作為突破口，探索農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的中國方案。以土壤保護(hù)為例，土壤污染是當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)，健康的土壤作為一種關(guān)鍵性自然資源對保障糧食安全、減緩氣候變化和保護(hù)生物多樣性意義重大。我國可以嘗試以修復(fù)和維持土壤活力為目標(biāo)調(diào)整土壤及與土壤相關(guān)的農(nóng)業(yè)政策，提升氣候和生物多樣性領(lǐng)域政策對土壤保護(hù)的支持力度，把土壤質(zhì)量提升作為現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的重點方向，推動農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和其他可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的對接。

2. 要找到農(nóng)業(yè)發(fā)展的環(huán)境維度與經(jīng)濟(jì)維度、社會維度的有效結(jié)合點

歐盟支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向無碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，鼓勵農(nóng)民使用食物和飼料殘留物、農(nóng)業(yè)廢料或其他生物資源生產(chǎn)紡織品、天然包裝（代替塑料）、建筑材料（減少諸如鋼材和水泥等能源密集型材料的使用）和清潔能源（如沼氣），這不僅有利于實現(xiàn)綠色新政的目標(biāo)，也有利于農(nóng)民收入多樣化。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策支持的研究和創(chuàng)新關(guān)注可持續(xù)創(chuàng)新、循環(huán)食品和非食品價值鏈、生態(tài)農(nóng)業(yè)方法和數(shù)字農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域?qū)ι锝?jīng)濟(jì)的作用，追求在不給環(huán)境造成額外壓力的情況下發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

此外，歐盟要求成員國增加對《農(nóng)業(yè)知識和創(chuàng)新體系》的支持，自身也繼續(xù)支持《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力與可持續(xù)的歐洲創(chuàng)新伙伴關(guān)系計劃》，鼓勵農(nóng)業(yè)顧問幫助農(nóng)民對更可持續(xù)的生產(chǎn)方式進(jìn)行創(chuàng)新。即將實施的新《林業(yè)戰(zhàn)略》是歐盟推動可持續(xù)林業(yè)管理的關(guān)鍵工具，一方面它將有效刺激植樹造林、森林保護(hù)和恢復(fù)，增加森林系統(tǒng)對二氧化碳的吸收，增強(qiáng)林業(yè)體系對氣候變化和環(huán)境威脅的適應(yīng)力；另一方面它將根據(jù)支持生物多樣性的生態(tài)原則促進(jìn)林業(yè)生物經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

給中國帶來的啟示——

在資源約束和環(huán)境條件日趨緊張的今天，農(nóng)業(yè)如果不走綠色發(fā)展道路恐怕難以長久維持，保護(hù)環(huán)境不只是農(nóng)業(yè)對外部的責(zé)任和貢獻(xiàn)，同樣也是自身發(fā)展的客觀需要，這是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境維度。農(nóng)民是社會的重要角色，他們?yōu)槿藗兲峁┦澄锖推渌旧钗镔Y，農(nóng)業(yè)不僅為農(nóng)民及其家庭提供服務(wù)，也通過一系列基本服務(wù)維持整個社會的發(fā)展，農(nóng)民和農(nóng)業(yè)發(fā)展對于一個國家穩(wěn)定的作用不言而喻，這是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的社會維度。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是衡量一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平不可或缺的組成部分。環(huán)視當(dāng)今世界，任何一個大國都有強(qiáng)大的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作為國家實力的堅實后盾，沒有雄厚農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)實力的國家無法自信面對外部競爭和挑戰(zhàn)，這是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)維度。

上述三個維度構(gòu)成一個相互關(guān)聯(lián)和相互支持的整體，不應(yīng)認(rèn)為三者存在無法調(diào)和的矛盾，而應(yīng)從聯(lián)系的角度去看待矛盾，找到平衡和兼顧的方法，農(nóng)業(yè)的綠色發(fā)展規(guī)劃一定要有經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)性作為前提。

3. 可通過發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)探索中國農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的有效路徑

歐盟新一期共同農(nóng)業(yè)政策鼓勵發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)。作為一種低投入農(nóng)業(yè)，有機(jī)農(nóng)業(yè)鼓勵農(nóng)民減少和負(fù)責(zé)任地使用殺蟲劑和化肥，使用環(huán)保管理技術(shù)、替代方法和新技術(shù)，開展有利于動物健康和福利的投資，減少對抗生素的依賴，這與《從農(nóng)場到餐桌戰(zhàn)略》追求的安全、營養(yǎng)和可持續(xù)糧食目標(biāo)一致，使有機(jī)農(nóng)業(yè)在給環(huán)境帶來積極影響的同時為促進(jìn)居民健康也做出了貢獻(xiàn)。

此外，歐盟還將通過環(huán)保計劃以及在農(nóng)村發(fā)展或部門方案前提下共同建立的管理承諾對有機(jī)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變和維持進(jìn)行資助。為實現(xiàn)有機(jī)部門的均衡增長，歐盟計劃通過支持消費者需求（如綠色公共購買、有機(jī)食品宣傳等）來推動有機(jī)農(nóng)業(yè)市場規(guī)模擴(kuò)大，這給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民就業(yè)帶來新機(jī)會。歐盟持續(xù)推廣有機(jī)農(nóng)業(yè)可持續(xù)耕作實踐，不僅減少了農(nóng)業(yè)部門溫室氣體排放，而且最終使得農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)變?yōu)?a href="http://www.alisonandcharlie.com/tanhui/" target="_blank" class="relatedlink">碳匯，這又為下一步成員國向農(nóng)民支付碳封存補(bǔ)貼打下了良好基礎(chǔ)。

給中國帶來的啟示——

有機(jī)農(nóng)業(yè)在中國的發(fā)展歷程帶有明顯的外向型特征，起初有機(jī)農(nóng)業(yè)在中國的興起主要是針對發(fā)達(dá)國家居民的有機(jī)食品消費。不可否認(rèn)有機(jī)農(nóng)業(yè)的這種出口導(dǎo)向一定程度上推動了中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但這種發(fā)展對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的總體影響是有限的，而且人們對在中國是否應(yīng)該大范圍推動有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展也持不同看法。

從環(huán)境角度看，科學(xué)界對有機(jī)農(nóng)業(yè)是否有助于降碳存在兩種看法，一種觀點認(rèn)為這種農(nóng)業(yè)模式是環(huán)境友好型的，有助于降碳；另一種觀點認(rèn)為有機(jī)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量低，在中國人口眾多的國情下如果大力發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)，必然需要占用更多土地，這樣反而會造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)碳排放量增加。從經(jīng)濟(jì)維度看，有人認(rèn)為國內(nèi)居民對有機(jī)食品的需求還無法支撐有機(jī)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；瘮U(kuò)產(chǎn)，發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)并不能為農(nóng)民帶來更多的收益，還可能由于定價高導(dǎo)致市場規(guī)模有限。從社會角度看，有人認(rèn)為中國食品質(zhì)量總體是有保證的，不是必須采取有機(jī)生產(chǎn)方式才能保障居民健康。

中國農(nóng)業(yè)實現(xiàn)綠色發(fā)展繞不開糧食安全問題，如果十幾億人口的吃飯問題與環(huán)境保護(hù)不能協(xié)調(diào)好，農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型就無法順利實現(xiàn)。需要看到，有機(jī)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量低可以通過技術(shù)改進(jìn)而逐步克服，在產(chǎn)量上去之后，增加碳排放量就不再是一個主要障礙。而有機(jī)農(nóng)業(yè)對環(huán)境的積極影響是公認(rèn)的，在逐步解決產(chǎn)量瓶頸后，把有機(jī)農(nóng)業(yè)作為中國農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的主要抓手應(yīng)該是可行的。

隨著國民收入水平的提高，居民對有機(jī)食品的需求必然上升，而本國農(nóng)業(yè)努力滿足國內(nèi)居民的需求，又與國家強(qiáng)調(diào)重視國內(nèi)消費對經(jīng)濟(jì)的拉動是一致的。居民對有機(jī)食品的消費是消費綠色轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)，對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)有促進(jìn)作用，國家應(yīng)采取多種方式鼓勵這種消費并強(qiáng)化農(nóng)民在有機(jī)生產(chǎn)價值鏈中的地位，國家在這方面的政策支持和資金投入反過來將促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型和農(nóng)村環(huán)境和社會可持續(xù)發(fā)展。

大力推動有機(jī)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，在提高有機(jī)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的前提下，逐步把有機(jī)農(nóng)業(yè)作為中國農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的主要支柱，不僅有助于緩解農(nóng)業(yè)領(lǐng)域面臨的環(huán)境挑戰(zhàn)，也可以在不影響農(nóng)民收入的情況下引導(dǎo)他們主動參與農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，還能滿足居民食品消費升級的需求，不失為兼顧農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會維度的一種選擇。

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本文為2022年江西省高校人文社科一般項目“綠色新政視野下的歐盟有機(jī)農(nóng)業(yè)政策法律發(fā)展及其啟示”的階段性研究成果，項目編號：GJ22101，項目主持人為本文作者