碳中和的本質(zhì)是政府提供的一種新型公共產(chǎn)品，是政府為避免氣候危機(jī)和提升整體社會和人類福祉人為創(chuàng)造的。

實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，并有效地指導(dǎo)中國長期的可持續(xù)發(fā)展，需要重新審視經(jīng)濟(jì)理論中的核心概念，對財(cái)富和福祉重新進(jìn)行定義和衡量，并將其轉(zhuǎn)化為發(fā)展實(shí)踐。各國現(xiàn)有政策框架很大程度上是在傳統(tǒng)工業(yè)時(shí)代建立，難以適應(yīng)碳中和轉(zhuǎn)型的要求。中國需要對其政策框架進(jìn)行全面評估，將新發(fā)展范式和碳中和的內(nèi)在要求體現(xiàn)在各項(xiàng)戰(zhàn)略和政策之中。

一、從“范式轉(zhuǎn)變”的高度和深度制定碳中和政策框架

自中國政府提出碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)以來，中國各地方政府和政府各部門都積極落實(shí)，開始勾畫落實(shí)戰(zhàn)略，但在實(shí)施中仍然存在對“雙碳”目標(biāo)的認(rèn)識和貫徹方面的差異，未能“完整準(zhǔn)確全面”理解新發(fā)展理念。新發(fā)展理念的實(shí)質(zhì)就是跳出過去“先污染、后治理”的思維，跳出長期以來形成的傳統(tǒng)工業(yè)化模式的思維和體制框架，建立起環(huán)境與發(fā)展之間的相互促進(jìn)關(guān)系。

在認(rèn)識上，需要認(rèn)識到碳中和是一場生產(chǎn)與生活方式的深刻革命；充分認(rèn)識“雙碳”給中國帶來的重大戰(zhàn)略機(jī)遇。

在貫徹上，需要全面評估中國的政策框架，體現(xiàn)綠色發(fā)展新范式。

第一，以新發(fā)展理念和“范式轉(zhuǎn)變”為核心，超越狹隘的節(jié)能減排、技術(shù)創(chuàng)新和環(huán)境保護(hù)視角，在更高、更廣和更深刻的層面理解碳中和目標(biāo)帶來的全面而深刻的變化。在此基礎(chǔ)上，制定與碳中和要求內(nèi)在一致的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略和路徑，推動與碳中和轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的、廣泛的宏觀經(jīng)濟(jì)金融體制改革。

第二，從制度、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、城市和社區(qū)等全方位著手，建立基于“福祉”的新型組織和經(jīng)濟(jì)活動方式。這些制度和系統(tǒng)對應(yīng)的基礎(chǔ)，是對成本、效益、價(jià)值和福利等價(jià)值觀的重新定義以及新的商業(yè)模式的探索，最終重塑整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系。

第三，運(yùn)用系統(tǒng)的思路和方式構(gòu)建政策框架。實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)需要協(xié)調(diào)一致地對每個(gè)子系統(tǒng)進(jìn)行改造，所有部門和地區(qū)都必須發(fā)揮協(xié)同作用。因此，政策框架需要將碳中和全面納入發(fā)展戰(zhàn)略、實(shí)施路徑、財(cái)政和貨幣政策、金融體系、產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)新系統(tǒng)、市場機(jī)制、制度建設(shè)、國際合作，以及宏觀調(diào)控體系中。

二、在 1+N 政策體系基礎(chǔ)上，細(xì)化目標(biāo)、政策到位、改革體制和建立新機(jī)制

2020 年 9 月習(xí)近平主席宣布“雙碳”目標(biāo)后，中國各地各行業(yè)積極貫徹落實(shí)。經(jīng)過一年左右的探索、試錯(cuò)，中國在 2021 年 9 月陸續(xù)出臺“1+N”政策體系，為“雙碳”工作設(shè)立了時(shí)間表、路線圖和施工圖。其中，“1”是指中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》?！癗”是指隨后發(fā)布的《2030 年前碳達(dá)峰行動方案》，以及各部門和行業(yè)的減排方案。以此為標(biāo)志，中國建立了立體和系統(tǒng)的“雙碳”目標(biāo)模式。

2022 年 10 月召開的中共二十大，強(qiáng)調(diào)“降碳、減污、擴(kuò)綠、增長”。這實(shí)質(zhì)上是要以碳中和為戰(zhàn)略抓手，建立起三對“相互促進(jìn)的關(guān)系”：一是環(huán)境與發(fā)展之間的相互促進(jìn)關(guān)系，即“降碳、減污、擴(kuò)綠”與“發(fā)展”之間的促進(jìn)關(guān)系；二是“降碳”與“增長”之間的相互促進(jìn)關(guān)系,避免“降碳”成為經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)擔(dān)；三是“降碳”與“減污、擴(kuò)綠”之間的相互促進(jìn)，避免“為減碳而減碳”的單一減排思維和做法。這三個(gè)“相互促進(jìn)”，正是綠色發(fā)展范式下重構(gòu)“人與自然關(guān)系”的核心要義。

這三個(gè)“相互促進(jìn)”也是具體落實(shí) 1+N 政策體系和進(jìn)一步細(xì)化碳中和政策的基礎(chǔ)。需要細(xì)化的碳中和政策方向包括：

第一，要進(jìn)一步明確碳排放總量目標(biāo)及其減排路徑，以及明確非化石能源發(fā)展總量目標(biāo)。

第二，要在落實(shí)減排責(zé)任和任務(wù)時(shí)進(jìn)一步體現(xiàn)如何在發(fā)展和增長中實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和。

第三，在落實(shí)統(tǒng)籌原則時(shí)進(jìn)一步明確地區(qū)間的責(zé)任劃分，并建立對地方政府在多目標(biāo)任務(wù)下減排的有效激勵(lì)機(jī)制。

第四，要進(jìn)一步體現(xiàn)短期和中長期的利益取舍。例如，在不同階段優(yōu)先考慮不同任務(wù)的側(cè)重。

第五，要進(jìn)一步突出綠色技術(shù)和綠色市場在中長期碳中和過程中的作用。

第六，要進(jìn)一步構(gòu)建新型政企關(guān)系，制定“雙輪驅(qū)動”原則的具體政策，探索政府在碳達(dá)峰碳中和中應(yīng)承擔(dān)的新型角色，構(gòu)建政府和市場的新型關(guān)系，最大程度發(fā)揮政府和市場結(jié)合的優(yōu)勢和力量。

三、強(qiáng)化政府的指導(dǎo)規(guī)劃作用，加大政府支持力度

碳中和本質(zhì)上是政府提供的一種新型公共產(chǎn)品。碳中和的目標(biāo)以及碳市場和相關(guān)法規(guī)不是市場自發(fā)形成，而是政府為避免氣候危機(jī)和提升整體社會和人類福祉人為創(chuàng)造的（例如，通過限額和交易系統(tǒng)）。

中國作為一個(gè)體量大、經(jīng)濟(jì)增速高、結(jié)構(gòu)變化深刻和差異性顯著的經(jīng)濟(jì)體，碳中和轉(zhuǎn)型尤其是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。這就要求政府發(fā)揮比過去更積極的戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)作用，同時(shí)更好地讓市場發(fā)揮決定性作用。中國要以“頂層設(shè)計(jì)”的方式進(jìn)行戰(zhàn)略謀劃，充分融合市場機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，在轉(zhuǎn)型過程中有效協(xié)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新、制度改革和社會轉(zhuǎn)型。

第一，政府要從發(fā)展范式轉(zhuǎn)型的新視角制定公共政策，以人民為中心，堅(jiān)持人與自然和諧共生。政府要把碳中和承諾轉(zhuǎn)化為客觀的量化標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。加快建立財(cái)政和貨幣政策、金融體系和創(chuàng)新生態(tài)等支持系統(tǒng)。尤其是，宏觀經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)充分考慮碳中和目標(biāo)。

第二，政府要在早期引導(dǎo)大規(guī)模的碳中和投資，以此推進(jìn)創(chuàng)新。碳中和轉(zhuǎn)型初期的 5 年將是投資的重要時(shí)期。這一階段的大規(guī)模投資，能為 2030 年碳達(dá)峰時(shí)的低碳技術(shù)、商業(yè)模式的形成提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。要將研發(fā)、采購、融資和新市場構(gòu)建等政府與企業(yè)之間的深度合作置于新范式轉(zhuǎn)型的核心位置。

第三，政府應(yīng)推動形成廣泛的碳中和社會共識，促進(jìn)消費(fèi)行為轉(zhuǎn)變。廣泛的社會共識可以大幅減少執(zhí)行成本，形成“自我實(shí)現(xiàn)”的市場預(yù)期，為綠色技術(shù)創(chuàng)新和新經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)創(chuàng)造條件。

四、充分發(fā)揮市場在資源配置中的主導(dǎo)作用

發(fā)展范式轉(zhuǎn)變是一個(gè)系統(tǒng)性變化，必須依靠政府和市場的共同作用，特別是發(fā)揮市場在資源配置中的主導(dǎo)作用。當(dāng)前的全球氣候變化問題是市場和政府雙重失靈的結(jié)果。造成這種雙重失靈的根源在于，現(xiàn)有的政府與市場關(guān)系更多的是建立在傳統(tǒng)工業(yè)時(shí)代的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，難以適應(yīng)碳中和的內(nèi)在要求。認(rèn)識政府和市場在實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)中的不同作用，是成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。

第一，發(fā)揮市場作用的重要前提之一，是將碳排放的社會成本引入生產(chǎn)者和消費(fèi)者的決策體系，以轉(zhuǎn)變其行為模式，促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)的興起。在碳中和轉(zhuǎn)型過程中，強(qiáng)有力、可預(yù)測的碳定價(jià)發(fā)揮著重要作用。由于碳定價(jià)的復(fù)雜性和市場失靈，需要建立并完善包括碳排放交易市場、碳金融衍生市場、碳稅以及碳抵消市場在內(nèi)的多維碳價(jià)形成機(jī)制（Ramstein et al.,2019; Van Den Bergh and Botzen, 2020）。這些工具各有優(yōu)勢。目前，碳交易市場是中國碳定價(jià)的主要形式。采取何種方式或不同方式的組合，最重要的是以執(zhí)行成本最小化的方式，實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。

第二，除碳成本之外，經(jīng)濟(jì)活動的生態(tài)環(huán)境成本，也必須進(jìn)入經(jīng)濟(jì)主體的決策體系，以實(shí)現(xiàn)“降碳、減污、擴(kuò)綠、增長”的協(xié)同。

第三，政府提供明晰的戰(zhàn)略方向、政策和監(jiān)管框架以及激勵(lì)機(jī)制，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

五、確保安全、協(xié)調(diào)和平衡的轉(zhuǎn)型

安全、協(xié)調(diào)和平衡是制定碳中和政策的重要原則。碳中和是一個(gè)新事物，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。做好碳達(dá)峰、碳中和工作，防范風(fēng)險(xiǎn)是重中之重，要處理好減污降碳和能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關(guān)系，有效應(yīng)對綠色低碳轉(zhuǎn)型可能伴隨的經(jīng)濟(jì)、金融、社會風(fēng)險(xiǎn)。防止過度反應(yīng)，確保安全降碳。特別是，在能源和產(chǎn)業(yè)鏈安全上，要遵循“先立后破”的原則，在保持能源安全和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的前提下推進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，在新增產(chǎn)能和不中斷產(chǎn)業(yè)供給的基礎(chǔ)上，以同低碳或零碳產(chǎn)能增加相適宜的速度退出高碳產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。

對碳中和對產(chǎn)業(yè)體系沖擊的深度和廣度，也要有足夠清醒的認(rèn)識和準(zhǔn)備。尤其是，要高度關(guān)注綠色轉(zhuǎn)型對特定高碳行業(yè)、地區(qū)和群體的沖擊，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)和平衡的轉(zhuǎn)型。在認(rèn)識和處理風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要看到綠色轉(zhuǎn)型的重大新機(jī)遇，并在綠色轉(zhuǎn)型帶來整體經(jīng)濟(jì)和社會福祉改進(jìn)的認(rèn)識下，討論對特定受損部門的補(bǔ)償，確保各行業(yè)、地區(qū)和群體的協(xié)調(diào)和平衡發(fā)展。