2016年水權(quán)交易平臺啟動，我國開始開展用水權(quán)交易，主要包括區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易和灌溉用水戶水權(quán)交易三種交易形式，截至2022年末累計成交水量達到37.5億立方米。用水權(quán)交易經(jīng)過多年的穩(wěn)步發(fā)展，為用水權(quán)融資機制的建立奠定了基礎(chǔ)。本文以寧夏回族自治區(qū)用水權(quán)改革為案例，分析其融資機制的進展，為其他地方的用水權(quán)融資提供經(jīng)驗借鑒。

一、用水權(quán)融資整體情況

2021年9月，國務院發(fā)布《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，提出要研究發(fā)展基于水權(quán)等各類資源環(huán)境權(quán)益的融資工具。2022年8月，水利部、發(fā)改委和財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進用水權(quán)改革的指導意見》，提出要創(chuàng)新水權(quán)交易措施，加強與金融機構(gòu)溝通協(xié)調(diào)，協(xié)同研究探索通過用水權(quán)質(zhì)押、抵押、擔保等方式，為水資源節(jié)約保護和開發(fā)利用等提供融資支持。

總體而言，各省市專門針對用水權(quán)融資的政策較少，其他出臺的政策中提及用水權(quán)融資的亦不多（見表1），但用水權(quán)融資已逐漸受到地方政府的重視。此外，已有20個省出臺水權(quán)交易政策，這對推動用水權(quán)融資具有重要作用。

表1 部分省市取水權(quán)融資政策

2021年以來，我國用水權(quán)質(zhì)押貸款得到較快發(fā)展。2021年9月，溫州市平陽縣涼頭水電站因水庫清淤資金短缺，通過質(zhì)押其取水許可證，獲得平陽農(nóng)商銀行200萬元優(yōu)惠取水權(quán)質(zhì)押貸款（年利率較該行一般信用貸款低300BP）。當年12月，寧夏銀行和石嘴山銀行以工業(yè)用水權(quán)作為標的分別向石嘴山2家企業(yè)發(fā)放用水權(quán)抵押貸款150萬元、100萬元。此后，揚州市、臨沂市、麗水市、十堰市、溫州市、肇慶市、韶關(guān)市、重慶市等市均有取水權(quán)質(zhì)押貸款的市場實踐，累計貸款金額超過8億元。從實際風險管理角度看，用水權(quán)主要作為增信措施，質(zhì)押比例約為50%，質(zhì)押登記平臺為人民銀行征信中心動產(chǎn)融資統(tǒng)一登記公示系統(tǒng)，借款企業(yè)承諾不申請變更、轉(zhuǎn)讓取水證，有效規(guī)避質(zhì)押風險。

二、寧夏用水權(quán)融資機制案例分析

寧夏用水權(quán)融資機制建設(shè)取得較好的進展，主要是其一系列的用水權(quán)改革措施為用水權(quán)融資機制建設(shè)奠定了良好的基礎(chǔ)，包括開展用水權(quán)確權(quán)工作、明確用水權(quán)價值基準、推進用水權(quán)收儲和交易等工作，從而為金融支持用水權(quán)融資提供條件。

在用水權(quán)確權(quán)方面，2021年寧夏人民政府發(fā)布用水權(quán)確權(quán)頂層規(guī)劃——《寧夏“十四五”用水權(quán)管控指標方案》，寧夏水利廳發(fā)布用水權(quán)確權(quán)指導文件——《寧夏回族自治區(qū)用水權(quán)確權(quán)指導意見》（下稱“《指導意見》”），寧夏開始啟動用水權(quán)確權(quán)工作?！吨笇б庖姟访鞔_了用水權(quán)確權(quán)主體及責任、確權(quán)范圍及對象、確權(quán)方法及流程等，從確權(quán)管理平臺和數(shù)據(jù)庫、監(jiān)測體系、水資源調(diào)度和計劃用水管理、水資源用途管制等方面完善配套措施，提出“2022年6月底前全區(qū)全面完成農(nóng)業(yè)、工業(yè)和規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖業(yè)用水權(quán)確權(quán)”的目標。2022年3月，針對用水權(quán)確權(quán)過程中存在的實際問題，發(fā)布《寧夏回族自治區(qū)用水權(quán)確權(quán)相關(guān)問題說明》，到2022年年中，寧夏全區(qū)所有縣區(qū)的農(nóng)業(yè)、工業(yè)和規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖業(yè)確權(quán)工作已全面完成，用水權(quán)歸屬清晰。

在明確用水權(quán)價值基準方面，2021年12月，寧夏水利廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)寧夏回族自治區(qū)用水權(quán)價值基準（試行）的通知》，該文件指出用水權(quán)價值是以用水權(quán)為對象，反映區(qū)域水資源價值、經(jīng)濟價值、生態(tài)價值、用水結(jié)構(gòu)、用水特征的綜合價值，是保障社會公平性和公共資源價值的具體體現(xiàn)；用水權(quán)價值基準是各級政府征收用水權(quán)有償使用費、進行水權(quán)交易的基礎(chǔ)標準，根據(jù)經(jīng)濟承受能力、水資源用途等因素靈活確定用水權(quán)交易價格，建立覆蓋各區(qū)域、各行業(yè)、各灌域的分區(qū)分類交易價格體系。

在推進用水權(quán)收儲和交易方面，2022年9月發(fā)布的《寧夏回族自治區(qū)用水權(quán)收儲交易管理辦法》提出，縣級以上人民政府應設(shè)立用水權(quán)收儲專項資金，用于開展用水權(quán)收儲、交易管理和風險防控等，鼓勵國有企業(yè)和金融機構(gòu)積極參與用水權(quán)收儲交易活動，建立多元化投融資協(xié)調(diào)機制，推動用水權(quán)收儲交易工作。自治區(qū)金融主管部門建立用水權(quán)投融資機制，探索用水權(quán)綠色金融，拓寬企業(yè)融資渠道；開展水資源資產(chǎn)價值評估，鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)水權(quán)質(zhì)押、抵押、擔保、租賃、水權(quán)債券等綠色金融產(chǎn)品。2023年7月，寧夏水利廳和公共資源交易管理局聯(lián)合發(fā)布《寧夏回族自治區(qū)用水權(quán)市場交易規(guī)則》發(fā)布，進一步推進用水權(quán)規(guī)范交易，優(yōu)化用水權(quán)交易流程，加強用水權(quán)交易市場監(jiān)管。

通過開展用水權(quán)確權(quán)、明確用水權(quán)價值基準、推進用水權(quán)收儲和交易等工作，用水權(quán)歸屬問題、用水權(quán)價值和價格問題得以解決，從而為用水權(quán)金融產(chǎn)品開發(fā)提供條件，推動金融支持用水權(quán)融資的發(fā)展。

在政策支持方面，寧夏地方金融監(jiān)管局相繼出臺《關(guān)于發(fā)展綠色金融支持寧夏用水權(quán)改革工作的實施方案》《寧夏回族自治區(qū)金融支持用水權(quán)改革的指導意見》，鼓勵金融機構(gòu)在商業(yè)可持續(xù)和風險可控的前提下，合理調(diào)配金融資源，探索將用水權(quán)作為合格抵（質(zhì)）押物，創(chuàng)新符合用水權(quán)項目屬性、模式和融資特點的金融產(chǎn)品和服務模式，為用水權(quán)改革相關(guān)項目和主體提供高效優(yōu)質(zhì)、成本較低、風險可控的綜合金融服務。通過加強對高效節(jié)水農(nóng)業(yè)、工業(yè)節(jié)水改造、城鄉(xiāng)供水工程建設(shè)的金融支持力度及開發(fā)符合用水權(quán)特點的金融產(chǎn)品、拓展用水權(quán)改革項目融資渠道等方面，不斷優(yōu)化用水權(quán)改革金融服務。通過健全用水權(quán)融資風險緩釋和補償機制、拓寬抵（質(zhì)）押物范圍和還款來源、健全完善用水權(quán)抵（質(zhì)）押融資風險防控機制等措施，健全完善用水權(quán)融資配套服務機制。

在財政支持方面，寧夏水利廳、財政廳、自然資源廳等9個部門聯(lián)合發(fā)布的《四權(quán)抵押貸款貼息資金管理辦法》對推動用水權(quán)融資起到重要作用，該文件提出用水權(quán)抵押，從金融機構(gòu)獲得1年期以上（含1年期）貸款，可按照貸款額度每年給予2%貼息支持，大大提高了相關(guān)主體進行用水權(quán)融資的積極性。

在市場實踐方面，通過選定相關(guān)金融機構(gòu)聯(lián)合開發(fā)水權(quán)質(zhì)押抵押、水權(quán)租賃等綠色金融產(chǎn)品或貼息貸款，賦予用水權(quán)金融屬性和融資功能。從寧夏各區(qū)縣的實際情況看，普遍采用以下模式：當?shù)乜h水務局與當?shù)劂y行簽訂《“用水權(quán)”改革工作合作協(xié)議》，以用水權(quán)為抵押，銀行向用水權(quán)確權(quán)企業(yè)發(fā)放貸款。從用水權(quán)質(zhì)押貸款行業(yè)覆蓋范圍看，農(nóng)業(yè)、工業(yè)和規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖業(yè)均已覆蓋。截至2023年9月，寧夏用水權(quán)質(zhì)押、授信、貸款業(yè)務共18筆，發(fā)放貸款4.65億元。

專欄1 寧夏用水權(quán)質(zhì)押貸款案例專欄

三、政策建議

（一）開展地區(qū)用水權(quán)確權(quán)工作，建立歸屬清晰、權(quán)責明確的用水權(quán)制度

用水權(quán)歸屬清晰是用水權(quán)交易、創(chuàng)新金融產(chǎn)品的基礎(chǔ)，用水權(quán)確權(quán)是明確用水權(quán)歸屬的基本工作。從微觀角度看，水權(quán)確權(quán)體現(xiàn)為用水權(quán)初始分配，包括對工業(yè)企業(yè)等自備水源取用水戶、灌區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)用水戶等進行水權(quán)確權(quán)。從宏觀角度看，水權(quán)確權(quán)體現(xiàn)為明確區(qū)域取用水總量和權(quán)益。因此，開展用水權(quán)確權(quán)工作極為必要。從目前仍面臨著取水許可管理不規(guī)范（如重復發(fā)證，發(fā)放許可證量偏大、存在不公平現(xiàn)象等）、現(xiàn)行法規(guī)下取水權(quán)權(quán)利內(nèi)容不明確等現(xiàn)象，各地應加快推進水權(quán)確權(quán)工作，明確當?shù)赜盟F(xiàn)狀、用水許可證現(xiàn)狀、核定取用水量等內(nèi)容，探索和建立歸屬清晰、權(quán)責明確的用水權(quán)制度。

（二）完善地區(qū)用水權(quán)價值和價格機制，推進用水權(quán)市場化交易

由于水資源具有流域性和時空性，因此用水權(quán)交易存在地理空間的限制，對于不同地區(qū)、不同流域、不同水源、不同行業(yè)等用水權(quán)價值可能存在差異性。基于用水權(quán)交易是為了發(fā)揮市場機制作用促進水資源優(yōu)化配置和集約節(jié)約安全利用的核心思想，建議地方政府基于當?shù)赜盟偭亢蛷姸瓤刂啤⑺辞闆r、經(jīng)濟主體承受能力等因素，定期評估和跟蹤不同行業(yè)、不同用水戶的水資源價值，完善用水權(quán)收儲和風險管理機制，基于用水權(quán)價值形成合理的用水權(quán)價格，推進用水權(quán)市場化交易。

（三）創(chuàng)新用水權(quán)金融產(chǎn)品，豐富用水權(quán)融資模式

2021年有少量用水權(quán)融資開展，2022年以來用水權(quán)融資取得較快發(fā)展，例如用水權(quán)質(zhì)押貸款經(jīng)過2年多的發(fā)展逐漸成為較為成熟的用水權(quán)金融產(chǎn)品。但從已有的用水權(quán)融資產(chǎn)品種類看，基本為用水權(quán)質(zhì)押貸款，存在金融產(chǎn)品較為單一的現(xiàn)象，建議當?shù)厮帧⑷嗣胥y行和金融機構(gòu)加強溝通與合作，為通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的當?shù)毓I(yè)企業(yè)或農(nóng)業(yè)企業(yè)等主體開發(fā)更多用水權(quán)金融產(chǎn)品，提過多樣化的融資模式，推動當?shù)厮Y源節(jié)約保護和開發(fā)利用。此外，在提高各方開展用水權(quán)融資的積極性上，當?shù)刎斦挚捎枰赃m當?shù)馁Y金支持，例如按照貸款額度給予貼息支持等。

參考文獻

[1]取水權(quán)也能質(zhì)押貸款了.

http://www.zjpy.gov.cn/art/2021/9/14/art_1250936_59039691.html

[2]金融支持用水權(quán)改革取得新突破我區(qū)推動水資源向“水資產(chǎn)”轉(zhuǎn)換.

http://jrjgj.nx.gov.cn/jrrd/jrdt/202308/t20230814_4216844.html

作者：胡曉玲 中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院粵港澳大灣區(qū)綠色金融研究中心研究員

崔 瑩 中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院副院長