“氣候變化損失與損害是否存在相應(yīng)的國家責(zé)任？如果存在應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定？”在第二屆中德氣候與可持續(xù)發(fā)展法研討會上，中國計量大學(xué)法學(xué)院楊安琪博士提出了疑問。

關(guān)于氣候變化的國家責(zé)任爭論由來已久。記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，英國《自然·可持續(xù)發(fā)展》雜志刊發(fā)由英國利茲大學(xué)等開展的最新研究顯示，全球約90％的過量碳排放源自美國等發(fā)達(dá)國家。然而，發(fā)達(dá)國家只是不斷高喊口號，同時向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)嫁其責(zé)任義務(wù)，完全違背了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《巴黎協(xié)定》明確的共同但有區(qū)別的責(zé)任原則。即便如此，氣候談判依然充斥著發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家博弈和妥協(xié)。由于氣候體制內(nèi)責(zé)任機(jī)制的不完善，一些受害國開始尋求國際司法救濟(jì)。管用嗎？

“氣候變化損失與損害問題的集體性、累積性、滯后性和全球性對國家責(zé)任理論和實踐帶來了幾乎難以克服的障礙?！睏畎茬髡f道。

政治障礙很難克服

“責(zé)任主體很難確定?！痹诋?dāng)前社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍嚴(yán)重依賴化石燃料的背景下，只有當(dāng)排放突破一定的安全標(biāo)準(zhǔn)，對氣候系統(tǒng)造成“危險的人為干擾”時才構(gòu)成違法行為。然而，“合法排放”與“非法排放”應(yīng)當(dāng)如何界定？“歷史貢獻(xiàn)”與“當(dāng)前貢獻(xiàn)”的比例又如何確定？

法律依據(jù)也不充分?！啊堵?lián)合國氣候變化框架公約》中的具體權(quán)利和義務(wù)由各國自己確定，且其注重初級義務(wù)規(guī)范的設(shè)定，履約機(jī)制仍有許多需要探究的空白?！栋屠鑵f(xié)定》首次為損失與損害的應(yīng)對設(shè)置了專門條款，但“行動和支持”代替“賠償”、以“合作和提供便利”代替“責(zé)任”的模糊性措辭更多表達(dá)的是一種期望而非作為嚴(yán)格意義上的法律依據(jù)，且在后續(xù)的1／CP．21號決定中明確排除了‘責(zé)任與賠償’，不能作為求償?shù)臈l約法依據(jù)?！边@也為有的國家規(guī)避或怠于履行國家義務(wù)提供了一個辯解的可能。事實上，在習(xí)慣國際法領(lǐng)域，由于氣候變化損失與損害是國際法的新興問題，尚未形成專門的國際習(xí)慣法規(guī)范，而解決跨界損害的“禁止損害”原則適用于氣候變化問題仍存在諸多爭議。

因果關(guān)系證明同樣復(fù)雜。在長期、多源溫室氣體排放的情形下，損失與損害后果受到社會、經(jīng)濟(jì)、人口和環(huán)境等諸多因素的影響，無法在排放者和具體損害之間建立明確的因果關(guān)系鏈。例如，極端天氣事件的發(fā)生，可能是各種因素影響的結(jié)果，很難把氣候變化損失與損害歸因于某一國甚至某一家企業(yè)。此外，還缺乏可靠、長期和客觀的數(shù)據(jù)資料，以及氣候變化對人類系統(tǒng)影響的系統(tǒng)研究，使得損失與損害的識別和歸因比一般跨界損害更為棘手。

“除了這些法律技術(shù)上的障礙，更難以克服的是政治障礙?！睏畎茬鹘榻B，這種障礙主要是發(fā)達(dá)國家造成的。

在國際氣候談判中，發(fā)達(dá)國家明確表示拒絕就氣候變化損失與損害承擔(dān)任何責(zé)任，強(qiáng)調(diào)發(fā)展中國家自身氣候適應(yīng)和氣候風(fēng)險管理的重要性，并試圖將這項議題轉(zhuǎn)移到爭議較少的領(lǐng)域，包括具有約束力的減災(zāi)框架或更廣泛的人道主義領(lǐng)域。而國際法院尚未受理過國家間關(guān)于氣候變化損失與損害的案件，也未發(fā)表過法律咨詢意見。此外，國際法委員會回避“保護(hù)大氣層”議題上的內(nèi)部的實質(zhì)性審議，不僅不能干預(yù)氣候變化談判，而且不能處理國家及其國民的責(zé)任、污染者負(fù)擔(dān)原則、預(yù)防原則、共同但有區(qū)別的責(zé)任以及向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓資金和技術(shù)等問題?！翱偠灾l(fā)達(dá)國家確保了氣候變化治理遵循以權(quán)力為主導(dǎo)的政治邏輯。”

是否可將私人企業(yè)行為歸咎于國家？

傳統(tǒng)的國家不法行為責(zé)任的成立需要滿足歸因要件和違法要件。在歸因要件方面，要回答的第一個問題是，是否可以將私人企業(yè)行為歸于國家而由國家承擔(dān)責(zé)任？“國際法院在‘尼加拉瓜案’等案件中明確了國家對私主體的影響需要達(dá)到‘有效控制’的程度，在司法實踐中，該標(biāo)準(zhǔn)實際上比‘整體控制’標(biāo)準(zhǔn)高得多。”

第二個問題是，國家承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)是國家作為還是不作為？在損失與損害的語境下，國家之所以為其管轄范圍內(nèi)的私主體“作為”承擔(dān)法律責(zé)任，是基于應(yīng)防止這些行為發(fā)生的國家本身由于“立法疏忽”或“疏于防范”的“不作為”違反了國際義務(wù)。此種情況下，私主體可能因其過量排放行為而承擔(dān)相應(yīng)的私法責(zé)任。

在違法要件方面，損失與損害國家責(zé)任的義務(wù)內(nèi)容主要來源于《預(yù)防草案》第3條規(guī)定的，國家對于可能引起重大跨界損害風(fēng)險活動的核準(zhǔn)和管制義務(wù)。判斷的關(guān)鍵在于國家“應(yīng)有注意”標(biāo)準(zhǔn)，爭議點在于預(yù)防措施相稱性的判斷，需要結(jié)合國別和個案加以判斷。從“Urgenda基金會訴荷蘭政府案”中可以看出，應(yīng)當(dāng)包括積極制定氣候變化相關(guān)立法、政策等，還應(yīng)設(shè)立與立法、政策相配套的行政管理機(jī)構(gòu)以對相關(guān)活動進(jìn)行監(jiān)督與管理。而最近法國的“世紀(jì)訴訟”中，法國法院認(rèn)為，判斷政府是否有過失，需要結(jié)合條約義務(wù)進(jìn)一步解釋更具約束力的政府自身設(shè)定的“碳預(yù)算”。

第二種國家責(zé)任的形態(tài)是跨界損害責(zé)任?！皣也环ㄐ袨楹蛽p失與損害后果之間的因果關(guān)系的確定，是主張跨界損害賠償?shù)年P(guān)鍵?！敝袊鐣茖W(xué)院法學(xué)研究所民法室副研究員竇海陽認(rèn)為，這種特定因果關(guān)系的確定在科學(xué)上是幾乎不可能的。

基于現(xiàn)實，無論在國內(nèi)法還是國際法中，以特定因果關(guān)系的缺失作為逃避責(zé)任的理由不僅不合理，更不符合氣候正義的內(nèi)在要求。楊安琪認(rèn)為，可以引入國際環(huán)境法中的預(yù)防原則和“一般因果關(guān)系＋貢獻(xiàn)份額”來替代特定因果關(guān)系。雖然預(yù)防原則還未發(fā)展成為國際習(xí)慣法，但已獲得了國際社會廣泛認(rèn)可并在司法實踐中得到確認(rèn)。對于因果關(guān)系判斷的貢獻(xiàn)就在于實現(xiàn)舉證責(zé)任倒置。而在特定因果關(guān)系方面，氣候變化損失與損害可以理解為一個累積因果關(guān)系的問題，即根據(jù)各國對損失與損害的“貢獻(xiàn)份額”來確定相應(yīng)的責(zé)任份額，其中“貢獻(xiàn)份額”的衡量標(biāo)準(zhǔn)既可以采用一國的累積溫室氣體排放量占全球總量的占比份額，也可以采用一國對氣候變化的“貢獻(xiàn)率”。

“國際法中國家責(zé)任制度是不斷發(fā)展的、動態(tài)的完善過程，面對氣候變化導(dǎo)致的嚴(yán)重后果，應(yīng)當(dāng)以新的發(fā)展目光審視并促進(jìn)其制度職能的完善?！睏畎茬鞅硎?，未來，隨著氣候變化負(fù)面影響的日益突出，對法院創(chuàng)造解決方案的需求也會不斷增長，國際司法途徑的作用會愈加明顯。

2022年11月9日，瓦努阿圖牽頭130多個國家聯(lián)合決議草案：界定各國在保護(hù)氣候系統(tǒng)安全、穩(wěn)定方面的義務(wù)以及當(dāng)一國“由于其行為和不作為而對氣候系統(tǒng)和環(huán)境的其他部分造成重大損害”將承擔(dān)什么法律后果。今年3月底，聯(lián)合國大會通過了該項決議，意味著國際法院將首次澄清和具體化各國在預(yù)防和矯正氣候變化不利影響的法律義務(wù)?？梢?，氣候變化損失與損害國家責(zé)任認(rèn)定理論對于該問題通過司法途徑順利解決具有一定的現(xiàn)實參考價值。

背景鏈接

為推進(jìn)中德環(huán)境與氣候法領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究和交流活動，今年9月以來，中國計量大學(xué)法學(xué)院、中國計量大學(xué)碳中和與綠色發(fā)展研究中心、德國漢斯·賽德爾基金會聯(lián)合推出了中德環(huán)境與氣候法系列學(xué)術(shù)研討活動，包括中德氣候與可持續(xù)發(fā)展法研討會、研究生法學(xué)前沿講座、中德環(huán)境與氣候刑法新發(fā)展國際學(xué)術(shù)研討會等3場活動，內(nèi)容涵蓋了氣候法與民法、刑法、訴訟法、國際法、司法實務(wù)以及氣候政策演進(jìn)等交叉問題。