2022年6月7日，美國(guó)民主黨參議員懷特豪斯（Sheldon Whitehouse）聯(lián)合另外三位民主黨參議員向參議院金融委員會(huì)提交了一個(gè)設(shè)立碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM，俗稱碳關(guān)稅）的立法提案，名為《清潔競(jìng)爭(zhēng)法案》（Clean Competition Act，下簡(jiǎn)稱CCA）。這個(gè)提案呈現(xiàn)了一種明顯不同于歐盟碳關(guān)稅的新設(shè)計(jì)。此外，相較于此前出現(xiàn)的“美國(guó)版碳關(guān)稅”方案，CCA的最大的亮點(diǎn)在于它所規(guī)定的碳稅義務(wù)，既適用于高碳的進(jìn)口產(chǎn)品也適用于高碳的美國(guó)產(chǎn)品。雖然目前CCA的文本還沒有公開，但鑒于其特殊意義，筆者暫根據(jù)已掌握的信息對(duì)其略作介紹和分析。

一. 《清潔競(jìng)爭(zhēng)法案》的碳關(guān)稅基本設(shè)計(jì)

CCA的基本邏輯是，以美國(guó)產(chǎn)品的平均碳含量為基準(zhǔn)線，對(duì)碳含量超過基準(zhǔn)線的進(jìn)口產(chǎn)品和美國(guó)產(chǎn)品均征收碳費(fèi)。

1. 產(chǎn)品范圍

在CCA下，碳稅的征收對(duì)象是一些能源密集型的初級(jí)產(chǎn)品，包括化石燃料、精煉石油產(chǎn)品、石化產(chǎn)品、化肥、氫氣、己二酸、水泥、鋼鐵、鋁、玻璃、紙漿、紙張和乙醇。

2. 碳含量基準(zhǔn)線

生產(chǎn)上述初級(jí)產(chǎn)品的美國(guó)企業(yè)，如果負(fù)有向美國(guó)環(huán)保署（EPA）報(bào)告溫室氣體排放量的義務(wù)（即GHGRP報(bào)告義務(wù)），則須向美國(guó)財(cái)政部報(bào)告其排放量、電耗和產(chǎn)量。根據(jù)這些數(shù)據(jù)，美國(guó)財(cái)政部將計(jì)算出每一種美國(guó)產(chǎn)品的平均碳含量（覆蓋范圍一和范圍二排放），并以此作為基準(zhǔn)線。在2025年至2028年期間，這個(gè)基準(zhǔn)線每年下調(diào)2.5%。從2029年起，基準(zhǔn)線每年下調(diào)5%。

3. 對(duì)高碳美國(guó)產(chǎn)品和進(jìn)口產(chǎn)品均征收碳費(fèi)

從2024年開始，不論是美國(guó)產(chǎn)品還是進(jìn)口產(chǎn)品，如果其碳含量低于基準(zhǔn)線（即美國(guó)同類產(chǎn)品的平均水平），則無需繳納碳費(fèi)。反之，如果碳含量超過基準(zhǔn)線，則對(duì)超出部分征收55美元/噸的碳稅。這個(gè)碳稅標(biāo)準(zhǔn)每年上浮5%。

4．進(jìn)口產(chǎn)品范圍向下游延伸

在2024和2025年，進(jìn)口碳稅只適用于上面第1點(diǎn)提及的產(chǎn)品范圍，即一些能源密集型的初級(jí)產(chǎn)品。但是從2026年起，產(chǎn)品范圍開始向下游延伸——如果進(jìn)口的加工產(chǎn)品中含有500磅的涉稅初級(jí)產(chǎn)品，也要被征收碳費(fèi)（例如，如果一臺(tái)進(jìn)口機(jī)床中的鋼鐵含量達(dá)到500磅，也要繳納碳費(fèi)）。到2028年，這個(gè)門檻將進(jìn)一步降低到100磅初級(jí)產(chǎn)品。

那么對(duì)于美國(guó)生產(chǎn)的加工產(chǎn)品，如果含有500磅美國(guó)生產(chǎn)的涉稅初級(jí)產(chǎn)品，是不是也要收碳稅呢？目前看是不用。這里的邏輯似乎是，美國(guó)生產(chǎn)的加工產(chǎn)品已經(jīng)從其上游初級(jí)產(chǎn)品那里繼承了碳稅成本。但其實(shí)這里有漏洞，因?yàn)槊绹?guó)的垂直整合企業(yè)有可能規(guī)避掉高碳初級(jí)產(chǎn)品的碳費(fèi)。

CCA還規(guī)定，加工產(chǎn)品的原產(chǎn)地以其包含的初級(jí)產(chǎn)品決定；加工產(chǎn)品中如包含多種初級(jí)產(chǎn)品，則其碳費(fèi)為各種初級(jí)產(chǎn)品的應(yīng)繳碳費(fèi)之和。這一定會(huì)引出一系列非常復(fù)雜和棘手的技術(shù)問題。不過現(xiàn)在是碳關(guān)稅的拓荒時(shí)代，既然沒有任何國(guó)際規(guī)則和共識(shí)，各國(guó)都可以充分發(fā)揮創(chuàng)造力。

5. 如何確定進(jìn)口產(chǎn)品的碳含量

進(jìn)口產(chǎn)品的碳含量采用原產(chǎn)國(guó)的行業(yè)平均碳強(qiáng)度。如果原產(chǎn)國(guó)的排放數(shù)據(jù)不可靠或無法驗(yàn)證，則采用該國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的碳強(qiáng)度（economy-wide carbon intensity）。而“來自透明經(jīng)濟(jì)體的生產(chǎn)者”可以使用自己的碳強(qiáng)度，也就是說不使用行業(yè)平均值。最后這一句話非常眼熟，似乎又預(yù)示著某種“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”待遇。

6. 出口退稅和“窮國(guó)”豁免

美國(guó)生產(chǎn)的初級(jí)產(chǎn)品在出口時(shí)可享受碳稅返還，但美國(guó)生產(chǎn)的加工產(chǎn)品則無此待遇。另外CCA還規(guī)定，對(duì)來自最不發(fā)達(dá)國(guó)家的進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)行豁免。

二. 《清潔競(jìng)爭(zhēng)法案》的設(shè)計(jì)或許比歐盟的CBAM更合理

《清潔競(jìng)爭(zhēng)法案》體現(xiàn)了不同于歐盟CBAM的一種新的碳關(guān)稅設(shè)計(jì)。歐盟CBAM是針對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的全部“內(nèi)嵌排放”（embedded emissions）征收邊境碳稅。而CCA則是僅對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品超出基準(zhǔn)線（美國(guó)同類產(chǎn)品的平均碳含量）的那部分排放征收邊境碳稅。換言之，歐盟CBAM是對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的“絕對(duì)碳含量”征稅，而CCA則是對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的“相對(duì)碳含量”征稅。

這兩種不同的碳關(guān)稅設(shè)計(jì)會(huì)產(chǎn)生截然不同的效果。由于歐盟CBAM征收的邊境碳稅是完全鏡像歐盟的碳價(jià)，所以整個(gè)政策的背后邏輯是，所有進(jìn)口產(chǎn)品的單位碳排放成本必須與歐盟產(chǎn)品的單位碳排放成本持平。在歐盟的措施下，中國(guó)生產(chǎn)的鋼鐵即使比歐盟的鋼鐵更“綠”，也無法免交碳關(guān)稅。但是另一方面，由于歐盟在計(jì)算邊境碳稅時(shí)要扣除進(jìn)口產(chǎn)品在本國(guó)已支付的碳價(jià)，所以只要中國(guó)的碳價(jià)與歐盟的碳價(jià)相同，那么不論中國(guó)鋼鐵的碳含量是高還是低，都可以完全免交碳關(guān)稅。這種政策設(shè)計(jì)的客觀效果就是刺激各國(guó)的碳價(jià)上升至與歐盟相同或接近的水平。

再看CCA的情況。由于CCA關(guān)注的是“相對(duì)碳含量”，所以只要中國(guó)生產(chǎn)的鋼鐵和美國(guó)鋼鐵的平均水平一樣“綠”，那么在進(jìn)入美國(guó)時(shí)就可以免交邊境碳稅。這個(gè)結(jié)果并不受中國(guó)碳價(jià)高或低的影響。所以在CCA下，國(guó)外生產(chǎn)者會(huì)有更大的動(dòng)力去降低自己的碳含量，這比去影響本國(guó)碳價(jià)要現(xiàn)實(shí)的多。雖然歐盟CBAM也有向國(guó)外生產(chǎn)者傳遞減碳?jí)毫Φ男Ч?，但它更直接的效果是懲罰低碳價(jià)國(guó)家的生產(chǎn)者。相比之下，CCA并不關(guān)注外國(guó)碳價(jià)，它直接懲罰高排放的國(guó)外生產(chǎn)者，但同時(shí)也懲罰高排放的美國(guó)生產(chǎn)者。

三. 其他

筆者認(rèn)為，CCA的設(shè)計(jì)者選擇“相對(duì)碳含量”是很聰明的一招，它繞開了美國(guó)沒有碳價(jià)的問題。

對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收碳關(guān)稅需要一個(gè)參照物，或者說一個(gè)理由。在歐盟的CBAM下，這個(gè)參照物是歐盟的碳價(jià)，也就是歐盟產(chǎn)品的碳成本。CBAM的邏輯是，進(jìn)口產(chǎn)品的碳成本如果低于參照物，就會(huì)發(fā)生“碳泄漏”（歐盟產(chǎn)業(yè)外遷），就會(huì)有不公平競(jìng)爭(zhēng)，所以要通過征收碳關(guān)稅來抬高進(jìn)口產(chǎn)品的碳成本。

但是到了美國(guó)這里，就拿不出碳價(jià)做參照物，因?yàn)槊绹?guó)既沒有全國(guó)性碳市場(chǎng)，也沒有碳稅。怎么辦？美國(guó)的立法者起初一直糾結(jié)于確定美國(guó)產(chǎn)品的碳成本。去年7月19日，在歐委會(huì)的CBAM方案公布后5天，美國(guó)的兩位議員就拿出了一個(gè)美國(guó)版的碳關(guān)稅立法提案“FAIR法案”。它以美國(guó)企業(yè)承擔(dān)的環(huán)境合規(guī)成本作為碳成本。這個(gè)說法非常牽強(qiáng)，而且環(huán)境合規(guī)成本也很難量化。

現(xiàn)在CCA的設(shè)計(jì)者跳出了這種思維定式，不再糾結(jié)于碳成本，直接把美國(guó)產(chǎn)品的平均碳含量作為參照物。從可操作性上看，這比量化美國(guó)產(chǎn)品的碳成本要簡(jiǎn)單一萬倍。當(dāng)以平均碳含量為參照物時(shí)，CCA的邏輯就變成了：進(jìn)口產(chǎn)品必須和美國(guó)產(chǎn)品一樣“綠”。如果產(chǎn)品不夠“綠”，不管它是進(jìn)口的還是美國(guó)生產(chǎn)的，都要征收碳稅。由于這個(gè)碳稅并不來自于一個(gè)客觀參照物（例如碳市場(chǎng)價(jià)格），所以它可以是55美元/噸，也可以是155美元/噸，只要平等地適用于進(jìn)口產(chǎn)品和美國(guó)產(chǎn)品就沒有問題。

最后說一下預(yù)后。對(duì)碳關(guān)稅的質(zhì)疑主要來自共和黨。但筆者的感覺是共和黨議員的態(tài)度正在發(fā)生潛移默化的轉(zhuǎn)變。越來越多的共和黨人開始對(duì)碳關(guān)稅持 開放的態(tài)度，這與一年前的情況明顯不同。目前碳關(guān)稅已經(jīng)吸引了民主與共和兩黨議員的興趣。雖然現(xiàn)在預(yù)言美國(guó)的碳關(guān)稅立法前景還為時(shí)尚早，但整個(gè)天平正在向支持的一邊緩慢傾斜。